II SA/Kr 396/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieliczce M. P. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr 57/10/99 Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce z dnia 30 grudnia 1999 r. w przedmiocie warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce Nr 57/10/99 z 30 grudnia 1999 r, w sprawie warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości albo, z ostrożności procesowej, orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, po z. 74 z późn. zm.), poprzez przyjęcie iż przepis ten jest podstawą prawną do ustanowienia w drodze uchwały Zarządu obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; - naruszenie art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie na mieszkańców przymusowej daniny publicznej bez upoważnienia ustawowego, - naruszenie art. 94 Konstytucji wraz z art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wskazał, że Rada Miejska w Wieliczce na sesji 30 grudnia 1998 r., podjęła uchwałę Nr W/28/98 sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a także określenia sposobu ustalania tych cen i opłat. Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Na podstawie uchwały oraz na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Zarząd Miasta i Gminy Wieliczka uchwałą z 23 lutego 1999 r., Nr 20/2/99 regulował warunki przyłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Kolejną uchwałą z 30 grudnia 1999 r., nr 57/10/99, Zarząd Miasta i Gminy w Wieliczce uchylił wskazaną powyżej uchwałę nr 20/2/99 z 23 lutego 1999r., w sprawie warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, jednocześnie regulując ponownie warunki podłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, wskazując, iż: 1) każdy podmiot przyłączający się go gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wnosi na konto Gminy Wieliczka jednorazowe opłaty przyłączeniowe w wysokości 1970 zł za przyłącz do każdej z ww. sieci (§ 1 ust. 2); 2) przyłączem wodociągowym jest połączenie od sieci wodociągowej do zaworu głównego za wodomierzem lub miejscem przeznaczonym na jego umieszczenie. Przyłączem kanalizacyjnym jest połączenie od kanału głównego (ulicznego) do granicy posesji lub pierwszej studzienki na przykanaliku (§ 2); 3) na poczet opłaty przyłączeniowej zalicza się udokumentowaną przez właściciela nieruchomości poniesioną przez niego lub jego poprzedników prawnych wartość nakładów wniesionych w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych lub poniesionych na wykonanie elementu sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przekazanego nieodpłatnie Gminie Wieliczka, do wysokości 1970 zł nakładów poniesionych na budowę sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (§3); 4) jeżeli wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości lub jego poprzedników prawnych jest mniejsza od kwoty wymienionej w § 1 ust. 2, to jest on zobowiązany do pokrycia różnicy (§ 4); 5) nie zalicza się na poczet opłaty przyłączeniowej nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na wykonanie wymienionego w § 2 przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego przekazanego nieodpłatnie Gminie Wieliczka (§ 5). Natomiast uchwałą z 19 grudnia 2000 r., Nr 99/20/2000, Zarząd Miasta i Gminy w Wieliczce uchylił uchwałę z 30 grudnia 1999 r., Nr 57/10/99 w sprawie warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona uchwała w zakresie określonym w petitum skargi została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona uchwała posiada wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Po pierwsze adresatami tej uchwały byli wszyscy mieszkańcy, którzy chcieliby przyłączyć się do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Po drugie uchwała nakazywała ww. podmiotom określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej kwoty - jako jeden z warunków przyłączenia do wodociągu gminnego czy możliwości skorzystania z urządzeń kanalizacyjnych. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Po trzecie uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Nadto przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał - czyli uchwał w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (z zastrzeżeniem, że wyroki te odnosiły się do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego) - do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała spełnia cechy aktu prawa miejscowego, tak więc możliwość stwierdzenia jej nieważności nie wygasła, pomimo tego, że została podjęta 30 grudnia 1999 r. Jednocześnie strona skarżąca podniosła - na wypadek gdyby Sąd nie podzielił jej argumentacji odnośnie możliwości zakwalifikowania przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego - że uchwała Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce Nr 57/10/99 wpłynęła do organu nadzoru dopiero 10 października 2011 r. na skutek interwencji organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze stwierdza się że, gdyby Sąd nie uznał, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to i tak w ocenie Strony skarżącej roczny termin w ciągu którego można żądać stwierdzenia nieważności w tym przypadku uchwały Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce jeszcze nie minął. Strona skarżąca podniosła również, iż uchylenie uchwały Nr 57/10/99 nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej, ze względu na odmienne skutki prawne jakie wiążą się z uchyleniem aktu oraz ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, inne dla uchwały co do której stwierdzono nieważność. Powyższe stanowisko jest zgodne poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. 5/94, OTK 1994, Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. bez wystarczającej podstawy prawnej i na podstawie delegacji zawartej w uchwale organu stanowiącego (także podjętej z rażącym naruszeniem prawa) w dodatku przez organ wykonawczy, który nie miał kompetencji do podejmowania uchwał o charakterze prawa miejscowego. Ani bowiem w dacie wydania tej uchwały ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Postawy takiej nie można doszukiwać się w zapisach ustawy o samorządzie gminnym, ani też w ustawach szczegółowych np. ustawie z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), czy też ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 662 z późn. zm.), czy wreszcie ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, ze zm.). Wydanie aktu prawa miejscowego w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego, bez upoważnienia ustawowego narusza także przepis 7 i 2 Konstytucji RP. Podstawy prawnej nie stanowił art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zakwestionowana uchwała Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce nie mogła być wydana na podstawie m.in. delegacji zawartej w uchwale Rady Miejskiej. Po pierwsze sama Rada nie miała kompetencji do ustalenia wysokości opłat określonych w przedmiotowej uchwale, po drugie nie mogła tej kompetencji, do określania (czy waloryzacji) tej opłaty - jak to zostało określone w treści uchwały, cedować na organ wykonawczy. Cedowanie bez wyraźniej podstawy prawnej kompetencji do wydawania aktu prawa miejscowego również narusza przepis 7 i 2 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości przyłączenia do gminnego wodociągu czy też urządzeń kanalizacyjnych ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych nie uprawniał organów jednostek samorządu terytorialnego do nakładania takich opłat. W piśmie z 13 kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski sprecyzował, organem jest Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka jako organ wykonawczy, a wskazanie jako strony Rady Miejskiej było wynikiem zwykłej pomyłki pisarskiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wyraził zgodę na modyfikację w zakresie organu, którego działalność stała się przedmiotem skargi. Wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej "z innych przyczyn" i naruszającej art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o oddalenie przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje już od ponad 11 lat. Została bowiem uchylona uchwałą nr 99/20/2000 Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce z 19 grudnia 2000 r. Skoro sam ówczesny organ wykonawczy gminy wyeliminował zaskarżoną chwałę z obrotu prawnego nie zachodzi potrzeba stwierdzania obecnie nieważności nieobowiązującej i niestosowanej od dawna uchwały. Wobec utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla poparcia przedstawionego poglądu organ odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że nie jest wyłączona możliwość kontroli sądowoadministarcyjnej uchwały Zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce nr 57/10/99 z 30. 12. 1999 r. z uwagi na fakt, że uchwała ta utraciła moc prawną w związku z uchyleniem przez uchwałę zarządu Miasta i Gminy w Wieliczce Nr 99/20/2000 z 19. 12. 2000 r.. Konieczne jest bowiem rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). A zatem w tej drugiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały co do której stwierdzono nieważność. Konkludując należy stwierdzić, że fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie nie wyłącza możliwości i zasadności jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10) Zaskarżona uchwała posiada więc wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Jej adresaci określeni zostali jako "podmioty przyłączające się do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" i w uchwale nakazano im określone zachowanie polegające na wniesieniu na konto Gminy Wieliczka jednorazowej opłaty przyłączeniowej w wysokości 1970 zł za przyłącz do każdej ww. sieci. Trzeba zatem stwierdzić, że adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny –jednorazowy. Zaskarżona uchwała więc charakter normatywny o charakterze generalnym. Należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu co do zasady ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ani bowiem w dacie wydania tej uchwały ani obecnie organom wykonawczym gminy nie przysługują kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione prawidłowo w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Lublinie z 9.03.2007 r, sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex nr 475567; wyrok NSA z 25.11.2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA w Krakowie z 20. 05. 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, mając także na uwadze art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 147 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji