II SA/Kr 397/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [ ] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta K. decyzją z [...] września 2006 r. znak [...] (sprostowaną następnie przez Starostę K. postanowieniem z [...] marca 2007 r. znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku D. T., P. T., D. T. i R. W. na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa zmienił decyzję Wójta Gminy S. z [...].07.1996 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...].11.2003 r. znak [...] o przeniesieniu decyzji wydanej na wniosek M. T. dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zasadzie wymiany substancji budowlanej na działce nr 1 w O." dla: D. T., P. T., D. T., R. W. w ten sposób, że: "zdjął z inwestora obowiązek rozbiórki starego budynku nr "A" w terminie 30 dni od daty przystąpienia do użytkowania projektowanego budynku mieszkalnego. Pozostałe warunki realizacji inwestycji określone przez Wójta Gm. S. w decyzji z [...].07.1996 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę pozostawił bez mian. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z [...].11.2005 r. znak [...] działka nr 1 w O. położona jest w terenie o symbolu planu 2MU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, usług i rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Na terenie tym maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,4, a wskaźnik dla budynków znajdujących się na działce nr 1 wynosi 0,203, zatem zostały spełnione wymagania zawarte w planie. Budowa została rozpoczęta do 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, natomiast użytkowanie budynku nr "A" i toczące się postępowania w organach nadzoru budowlanego nie mogą być przeszkodą w zdjęciu z obowiązku rozbiórki budynku oznaczonego nr "A". Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu l instancji, wniesionego przez J. T., P. T. i A. S., Wojewoda [...] decyzją z 16 grudnia 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając ponownie w/w odwołanie wypełnił polecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Krakowie z 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 706/07, którym to wyrokiem uchylona została decyzja Wojewody [...] z [...].03.2007 r. utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie ma zastosowanie art. 36a) Prawa budowlanego oraz wskazane w nim przepisy art. 32-35 ustawy. Wskazał, że przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego sporządzono zgodne z oryginałem kserokopie w/w. projektów budowlanych i na ich podstawie dokonano analizy zgodności projektu z zapisami planu miejscowego obowiązującego obecnie na rozpatrywanym terenie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XI/86/2007 z 7. 08. 2007 r. ( Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 660 z 11. 09. 2007 r). W planie tym, przedmiotowa działka nr 1 w O. Gmina S., znajduje się w terenie oznaczonym symbolem planu: E:MN-RM - tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej; oraz KDD - tereny dróg gminnych klasy D (dojazdowe). W § 25 ust. 4 planu ustalono warunki zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że w pkt 8) obecnych warunków: "przy lokalizowaniu zabudowy na działkach obowiązują następujące wskaźniki zagospodarowania terenu: a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: - wskaźnik powierzchni zabudowy: max 30% powierzchni działki, - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: min 50% powierzchni działki", a więc wskaźnik intensywności zabudowy należny do określenia w uprzednio obowiązującym planie miejscowym obecnie nie jest wymagany. Organ odwoławczy podał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że orzeczona przez organ l instancji zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowoduje naruszenia zapisów w/w. planu. Wskazał, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie brak zapisów wprowadzających "zasadę wymiany substancji budowlanej", o której mowa w decyzji Wójta Gminy S. z [...] maja 1996 r., znak; [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu wypełnienia kolejnego polecenia Sądu dotyczącego ustalenia przyczyn (innych niż wynikające z decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z [...].05.1996 r., znak: [...]) nałożenia na inwestorów obowiązku rozbiórki starego budynku nr "A" sytuowanego na działce nr 1 w O., podjęto czynności wyjaśniające z udziałem stron postępowania. W ich wyniku stwierdzono, że głównym powodem tego nakazu były zamierzenia ówczesnego inwestora planującego w tym czasie wybudowanie na miejscu starego budynku nr "A" dużego parkingu oraz względy ekonomiczne (wobec planowanej nowej inwestycji remont znajdujących się w nienajlepszym stanie połaci dachowych oraz stolarki okiennej starego budynku wydawał się wówczas poprzedniej inwestorce bezcelowy). Jednocześnie obecny inwestor oświadczył, iż stan techniczny starego budynku nigdy nie był na tyle zły by konieczne było podejmowanie decyzji o rozbiórce. Organ odwoławczy podniósł, że inne uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez odwołującą się stronę postępowania - J. T. nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Przywoływane przez odwołującą się dokumenty z lat 1982 i 1998, stanowiące o rzekomo bardzo złym stanie technicznym budynku wobec w/w oświadczenia aktualnego inwestora nie mogły - w ocenie organu II instancji - zostać uznane za niepodważalny dowód w sprawie. Również ocena zgodności usytuowania starego budynku z warunkami technicznymi nie mogła stanowić podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki, gdyż rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.) odnosiło się do budynków nowopowstających. Niezgodna z tymi zapisami lokalizacja budynku nie mogła, więc stanowić wystarczającej podstawy do orzekania o obowiązku rozbiórki. Organ II instancji podał, że pozostałe argumenty są powtórzeniem wcześniej wysuwanych zarzutów, które zostały szeroko omówione zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w wyroku WSA W Krakowie z 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 706/07 i uznane przezeń za nieuzasadnione. Organ odwoławczy podał, że jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2007 r., znak: [...], budynek mieszkalny objęty decyzją o pozwoleniu na budowę na zasadzie wymiany substancji jest w trakcie budowy, nie został oddany do użytkowania, jest w stanie surowym zamkniętym, co wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2007 r. przez organ nadzoru budowlanego. Skoro zatem decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, a inwestycja nie została ukończona, orzeczenie o jej zmianie w granicach zgodnych z przepisami prawa jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotową decyzją nie rozstrzyga się o sposobie użytkowania budynku, wobec którego zniesiono obowiązek rozbiórki. Obiekt ten winien zatem być użytkowany w sposób orzeczony w decyzji o pozwoleniu na jego budowę lub w sposób dopuszczony inną decyzją administracyjną. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. T., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżąca podała, że skoro organ odwoławczy z uwagi na zmianę prawa miejscowego, oparł się na nowym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, to winien był uchylić decyzję organu l instancji - jako opartą na nieobowiązującym już przepisie prawa miejscowego - i przekazać tę sprawę do ponownego rozpoznania, względnie orzec co do istoty sprawy. Skarżąca wskazała, że z części graficznej planu, na który powołuje się organ II instancji wynika, że część budynku nr "A" znajduje się poza linią dopuszczającą zabudowę, a więc jego usytuowanie narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego. W ocenie skarżącej organ l instancji wadliwie określił podstawę prawną decyzji, wskazując na art. 36a Prawa budowlanego, a nie precyzując, który ustęp tego artykułu ma zastosowanie. Nadto zarzuciła, że organ odwoławczy po raz kolejny naruszył przepis art. 10 kpa bowiem nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania dowodowego i nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z 16.12.2008 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a Rozpatrywana skarga nie zasługuje na uwzględnienie Już na wstępie należy zauważyć, że z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 16 grudnia 2008 r. znak: [...] została ekspediowana do K. i S. S., stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy S. z [...].07.1996 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zasadzie wymiany substancji budowlanej na działce nr 1 w O." W przedłożonych aktach brak bowiem dokumentu potwierdzającego ekspediowanie decyzji organu odwoławczego do K. i S. S.. Nadto z wykazie załączonym do decyzji Wojewody [...] z 16 grudnia 2008 r., strony te zostały pominięte. Należy wskazać, że K. i S. S. byli uznani za strony także w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gm. S. decyzji z [...].05.1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Do K. i S. S. skierowano decyzję pierwszoinstancyjną, oraz uchyloną wyrokiem WSA w Krakowie z 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 706/07 decyzję Wojewody [...] z [...].03.2007 r., natomiast jak wynika z informacji Poczty Polskiej nie zostały one doręczone ponieważ "adresat wyprowadził się". W ocenie Sądu organ administracji publicznej nie może bez żadnego uzasadnienia dowolnie zmieniać kręgu stron jak to uczynił organ odwoławczy w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. W postępowaniu administracyjnym nie ma też żadnego przepisu, który wskazywałby, że podmiot traci swój status strony z powodu nieodbierania korespondencji urzędowej kierowanej do niego przez organy, natomiast w dyspozycji z art. 109 § 1 kpa ustawodawca ustanowił ogólną regułę dotyczącą doręczania decyzji jako doniosłego w skutkach pisma procesowego. Należy podkreślić, że nie ma charakteru dowodowego znajdująca się w aktach sprawy niepodpisana informacja "doklejona" do pisma z 16.12.2008 r. podpisanego przez Inspektora Wojewódzkiego mgr. inż. B. S., z której wynika, że "S. nie odbierali w I i II instancji korespondencji urzędowej". Należy podkreślić, że gdyby nawet zmiana adresu strony nastąpiła po wszczęciu postępowania, a strona była uprzednio pouczona o obowiązku powiadamiania organu o zmianie adresu, to zgodnie z treścią art. 41 § 2 kpa zaniedbanie przez stronę obowiązku powiadamiania o zmianie adresu nie zwalnia organu od obowiązku doręczenia pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy zasady z art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z cytowanego wyżej przepisu wynika zatem obowiązek organu poinformowania wszystkich stron o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności w nim wskazanych, które mogą stanowić podstawę faktyczną decyzji. W utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administrarcyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia oraz obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym przez organ terminie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, (por. wyrok NSA z 6. 10. 2000, sygn. akt V SA 316/00, Lex 50116, wyrok WSA z 14.12.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 569/07, Lex 479288). Natomiast jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję nie zawiadamiając stron w trybie cyt. art. 10 § 1 kpa. Co prawda w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z [...].10.2008 r. podpisana przez Inspektora Wojewódzkiego mgr inż. B. S. z której wynika, że skarżąca J. T. zapoznała się z aktami sprawy II instancji, w tym z dokumentami złożonymi przez inwestora w toku postępowania odwoławczego w dniu [...].09.2008 r., to jednak nie dotyczyło to pozostałych stron postępowania, które nie miały możliwości ustosunkowania się do przedłożonych przez inwestora oświadczeń. Nadto trzeba wskazać, że wszystkie strony, w tym także J. T., nie miały możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym dostarczonym organowi odwoławczemu w połowie listopada 2008 r., a zebranym przez organ l instancji i dotyczącym między innymi ustalenia przesłanek, którymi kierował się Wójt Gminy S. nakładając na inwestora w decyzji z [...].07.1996 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr 1 w miejscowości O. obowiązek rozbiórki starego budynku o nr "A". Nadto należy podnieść, że organ odwoławczy ustosunkowując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dokumentów przedstawionych przez skarżącą J. T. na okoliczność bardzo złego stanu technicznego w/w budynku przeznaczonego do rozbiórki nie określił dokładnie o jakie dokumenty chodzi, wskazując jedynie, że są to "dokumenty z lat 1982 i 1998". Nie wyjaśnił również należycie dlaczego odmówił tym dokumentom, przedstawionym przez stronę skarżącą, mocy dowodowej ograniczając się do ogólnikowej uwagi, że wobec twierdzeń inwestora nie mogą być one uznane za niepodważalny dowód. Należy zatem podnieść, że organ podając informację o niedokładnie określonym dowodzie, oraz jego odrzuceniu - jednakże bez dokonania dokładnej oceny dowodów - uchybił dyspozycji z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu powinien zatem jednoznacznie wyjaśnić przesłanki nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku nr "A" w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1 w O., a także uwzględnić w/w wskazane uwagi dotyczące naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Należy podnieść, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, zgodnie bowiem z treścią art. 36a) Prawa budowlanego inwestor ma prawo wnosić o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na warunkach określonych w tym przepisie (ust. 1 i 2). Nie można się również zgodzić, że usytuowanie budynku nr "A" narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania gminy S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XI/86/2007 z 7.08.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 660), ponieważ jak wynika z przedłożonego wyrysu graficznej części planu, część przedmiotowego budynku znajduje się poza linią dopuszczającą zabudowę, a dokładnie na terenie oznaczonym symbolem KDD - droga dojazdowa. Odnosząc się do powyższego trzeba wskazać, że jak wynika z wyrysu przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E:MN-RM - tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej, ale jego niewielka część - analogicznie jak wielu innych domów na działkach sąsiednich - jest usytuowana poza nieprzekraczalną linią zabudowy, co jednak nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki. Jak wynika z przepisów ogólnych planu miejscowego podstawowym celem planu jest m.in. określenie jednolitych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów (§ 3 ust 1 pkt 2 lit. a) co oznacza, że wyżej wskazane linie zabudowy muszą być uwzględnione przy sytuowaniu nowych budynków, wyznaczają również zakres rozbudowy budynków już istniejących. Mając powyższe na uwadze stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ wskazane wyżej uchybienia spełniają obie przesłanki orzeczono jak w punkcie l sentencji.