II SA/Kr 398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] w K. G.M. sprawy ze skargi Gminy Z. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [....] w przedmiocie zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz Gminy Z. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 23 października 2013 r., znak GN.III.683.3.65b.2011.PK, wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązał Gminę Zielonki do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 23.10.2013 r. nr GN.III.683.3.65b.2011.PK, orzekającą między innymi o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [.....] o pow. 0,00030 ha, objętą Aktem Własności Ziemi, nr [.....] sprostowanym postanowieniem Wójta Gminy Zielonki z dnia 24 sierpnia 2005 r znak: GR 74103/5/05, obr. Zielonki jedn. ewid. Zielonki. W punkcie 2 postanowienia Starosta określił sposób i termin zapłaty określonej wyżej kwoty 172,20 zł. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na wniosek Wójta Gminy Zielonki z dnia 6 października 2010 r. Starosta Krakowski, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) w dniu 14 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr AB-V.5.2.2011 znak: AB.V.SP.7330-17/10 o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)", obejmującą między innymi działkę nr [.....] o pow. 0,0030 ha, położoną w obr. Zielonki jedn. ewid. Zielonki. Następnie Starosta Krakowski postanowieniami znak: ABV.SP.7330-17/10 z dnia 11 lipca 2011 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2011 r. sprostował z urzędu oczywiste omyłki w tej decyzji. Starosta Krakowski decyzją z dnia 23 października 2013 r. nr GN.III.683.3.65b.2011.PK orzekł między innymi o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [.....] , obr. Zielonki jedn. ewid. Zielonki, przejętą na rzecz Gminy Zielonki opisaną wyżej decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 14 stycznia 2011 r. nr AB-V.5.2.2011 znak: AB.V.SP.7330-17/10, zobowiązując do jego wypłaty Gminę Zielonki. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.), który sanowi: "Do ustalenia -wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wskazanymi decyzjami, wybrano rzeczoznawcę majątkowego P.T. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [.....] oraz rzeczoznawcę majątkowego J.W. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [.....] , działających jako konsorcjum. Zgodnie z § 6 umowy nr GN-ZP-33/11 z dnia 2 listopada 2011 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 172,20 zł. Zgodnie z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Zielonki, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego zmianę poprzez obciążenie kosztami postępowania w całości organu. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a także pominięcie przepisów art. 262 k.p.a., a także naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na całkowitym braku uzasadnienia w zakresie tego z jakich przyczyn organ obciążył kosztami sporządzenia operatu, którego obowiązek wynika z przepisów prawa Gminę Zielonki. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., nr WS-VI.7570.1.349.2013.BC na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy, bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Zwrócono również uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż "Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Wojewoda podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Podkreślono również, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd wskazał, między innymi, iż: "(...) Według art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. (...) Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi, zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości" (por. także wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zatem jednoznacznie wynika z uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenie wyceny wartości nieruchomości) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Mając na uwadze powyższe Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy - jako prawidłowe - zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego z 23 października 2013 r. nr GN.III.683.3.65b.2011.PK. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Zielonki, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości, 2. naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 nr 267 poz. 2251 z późniejszymi zmianami) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy Zielonki do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [.....] ; 3. naruszenie prawa procesowego - art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę Zielonki obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [.....] na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 4. naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Gminę Zielonki w zażaleniu na postanowienie Starosty Krakowskiego. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Zielonki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie 340,00 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowią podstawę prawną obciążenia Gminy Zielonki, jako strony postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość kosztami tego postępowania. Tym samym uznał, że wskazane powyżej przepis stanowią kategorię przepisów szczególnych, mających pierwszeństwo przed innymi ustawami regulującymi zasady ponoszenia kosztów postępowania, w szczególności Kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zdaniem Strony skarżącej taka wykładnia powyżej wymienionych przepisów prawnych jest błędna. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Brzmienie tej regulacji wskazuje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Regulacja ta konstruuje wyjątek od zasady, iż koszty postępowania prowadzonego zgodnie z art. 7, art. 77 k.p.a. ponosi organ prowadzący postępowanie i zdaniem Strony skarżącej z uwagi na ten charakter nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Gmina Zielonki nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego. Nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał - co zresztą wskazał Wojewoda Małopolski jak i Starosta Krakowski z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem by strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 k.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji k.p.a. Zgodnie z tym poglądem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., o sygnaturze akt: I OSK 433/2011. W ocenie Strony skarżącej regulacje art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. Przepis art. 22 dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie dotyczy on kosztów innego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. To postępowanie ma charakter następczy, odrębny od nabycia z mocy prawa własności przejętej nieruchomości. Wobec tego Wojewoda Małopolski błędnie przyjął, że organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 k.p.a. w sposób trafny, gdyż Gmina Zielonki nie była zobowiązana do poniesienia jakichkolwiek kosztów przeprowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła liczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu procesowego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. wyjaśniono, że Wojewoda Małopolski nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutów zażalenia. Tymczasem w zażaleniu skarżąca podniosła m.in., że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie zawiera żadnej regulacji, z której wynikałby obowiązek poniesienia kosztów przez Gminę. Organ II instancji nie rozstrzygnął, czy w istocie Starosta Krakowski powinien był choćby w uzasadnieniu wyjaśnić, jaki przepis był podstawą nałożonego obowiązku. Brak merytorycznej oceny tego zarzutu narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie również do uzasadnień postanowień, zgodnie, z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r , działając na zasadzie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgłosił swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej [.....] , wnosząc o uwzględnienie skargi. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)| |stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym | |kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu | |widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego | |obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w | |ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). | |Analogiczny problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sprowadza się do | |odpowiedzi na pytanie czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ administracyjny podejmuje decyzję o | |ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację | |inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu | |terytorialnego - są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania, czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. | |Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg | |publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i | |warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach | |publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. | |Zgodnie z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem | |prawnym obowiązującym czasowo, więc właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych | |regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego, jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny| |być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. | |Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, | |który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się | |przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z regułami wykładni | |systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji| |o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji | |ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej | |jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. | |Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie | |nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane | |jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak | |jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania | |administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost i w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle| |nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji | |ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty | |postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne | |należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu,| |jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty | |postępowania, które: | |1) wynikły z winy strony, | |2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. | |Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów | |specustawy drogowej. Postępowanie to jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie | |wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że | |przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę, – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. | |Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej | |nieruchomości. | |Tak, więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt | |sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub | |niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to | |koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem | |poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu | |Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale realizowaniem jej ustawowych zadań). | |Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe,| |będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty | |postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w | |interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w | |rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami | |sporządzenia operatu szacunkowego. | |Ponadto przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są | |przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, ale są przepisami prawa | |materialnego, wskazującym źródła, z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania | |wypłacanych odszkodowań. Nie ma, zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu | |infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. | |Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie, z którym "odstępstwo od | |zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na | |podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów | |postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg| |publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis | |w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)| |Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji| |podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie | |uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik| |sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, | |którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub | |podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla | |końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. | |Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi. |