II SA/Kr 400/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2025 r. znak WS-VI.7581.39.2022.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem nr 2 z 16 listopada 2022 r. znak: GS-17.6826.2.9.2020.KP, odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o pow. 0,2004 ha, obr. [...], jedn. ewid. Ś. , objętej księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne", a zatem zasadnicza przesłanka warunkująca możliwość przekształcenia nie została spełniona. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata, zarzucając ww. postanowieniu I instancji naruszenie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 6), dalej "ustawa o przekształceniu" - poprzez przyjęcie, iż nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie spełniała przesłanek do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić z argumentacją przytoczoną w postanowieniu wydanym przez Prezydenta w zakresie, w jakim powołano się w tym postanowieniu na dokumenty zalegające w zasobach UMK w Krakowie. Sporna nieruchomość bowiem zabudowana jest budynkiem, w którym znajduje się 53 lokale w tym 45 lokali mieszkalnych oraz 8 lokali usługowych. W konsekwencji nie ulega wątpliwości skarżącej, że ponad połowa lokali stanowią lokale mieszkalne, a w konsekwencji odnośnie przedmiotowej nieruchomości doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem żalącej się strony o przeznaczeniu gruntu oraz budynku na nim wzniesionego - nie jest decydujące przeznaczenie w dokumentach zalegających w zasobach prowadzonych przez UMK, lecz faktyczne przeznaczenie budynku od dłuższego okresu czasu. Jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku, a zalegających w aktach postępowania, faktyczne przeznaczenie większości budynku już od samej budowy tego budynku w większości było mieszkalne. Budynek wykorzystywany był również przez poprzedniego użytkownika w większości na cele mieszkaniowe. Tego typu przeznaczenie zostało również potwierdzone w projekcie uchwały Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia MPZP obszaru "P. W konsekwencji według skarżącej, na podstawie art. 4 ustawy o przekształceniu, w związku z art. 217 i nast. K.p.a., wniosek o wydanie zaświadczenia winien zostać załatwiony w sposób pozytywny. Skarżąca, przywołując wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 793/21, podniosła, że ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jedynie w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dlatego dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podsumowując skarżąca podniosła, że skoro do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności doszło z mocy samego prawa, to organ administracyjny zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w chwili wydawania postanowienia. Z dokumentów załączonych do wniosku w sposób jednoznaczny wynika, że argumentacja przytoczona w postanowieniu jest niezasadna. Trudno jednak znaleźć w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jakiegokolwiek odniesienia do treści wskazanych dokumentów. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 13 marca 2024 r. znak: WS-VI.7581.39.2022.BP, utrzymał w mocy opisane na wstępie postanowienie I instancji z 16 listopada 2022 r. Organ odwoławczy uchylił się jednak od merytorycznej oceny prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia, stwierdzając że wniosek spółki o wydanie zaświadczenia jest drugim wnioskiem tego samego podmiotu i dotyczy już kwestii rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 22 grudnia 2020 r. znak: WS-VI.7581.53.2020.BP, utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 31 sierpnia 2020 r. znak: GS-17.6826.2.9.2020.KP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 745/24 uchylił ww. postanowienie Wojewody z 13 marca 2024 r., stwierdzając że organ bezpodstawnie uchylił się od kontroli instancyjnej i nie zbadał, czy w sprawie spełnione są przesłanki art. 1 ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że niewątpliwie w sprawie, która kończy się wydaniem zaświadczenia bądź odmową wydania zaświadczenia (postanowienie) nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Nie ma zatem żadnych przeszkód, by strona ponowiła swój wniosek, szczególnie w sytuacji, gdy powołuje się na nowe okoliczności i przedstawia dodatkowe argumenty (nawet jeśli mają one jedynie subiektywnie istotne znaczenie dla składającego wniosek). Ewentualna odmowa wydania zaświadczenia wymaga szczegółowego uzasadnienia w pełnych okolicznościach sprawy, a następnie pełnej kontroli w instancji odwoławczej. Nie wystarczy zatem ogólnie powołać się na wydane uprzednio rozstrzygnięcie i stwierdzić że "aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia", bowiem brak możliwości weryfikacji takiego stanowiska zarówno przez stronę postępowania, a także w postępowaniu sądowym wywołanym skargą. WSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, złożone przez skarżącą wnioski o wydanie zaświadczeń nie są tożsame, a organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, a odesłał jedynie do wydanego wcześniej rozstrzygnięcia w następstwie rozpoznania wcześniejszego wniosku. Organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób, czy w sprawie zmienił się stan faktyczny lub prawny, co mogłoby prowadzić do uwzględnienia żądania strony, czy też brak zmiany. Jak wskazała skarżąca, we wniosku z 26 lipca 2022 r. powołano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. " (uchwała RM Krakowa z 25 stycznia 2023 r., CIV/2823/23), oraz przywołano fakt, że ponad połowa lokali znajdujących się w budynku położonym na nieruchomości, to lokale mieszkalne. Do wniosku o wydanie zaświadczenia z 26 lipca 2022 r. dołączono: 1. sprawozdanie techniczne: lipiec-październik 2019 r., zestawienie powierzchni lokali mieszkalnych i usługowych przy ul. D. w K., 2. artykuły prasowe, 3. kserokopię aktu notarialnego z 24 września 2018 r. umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na nieruchomości, 4. projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego obszaru "P. 5. kwerendę archiwalną dla budynku, 6. informację o zameldowanych osobach z 26 listopada 2019 r. Ww. dokumenty nr 2-5 nie zostały dołączone do wcześniejszego wniosku z 9 stycznia 2020 r. Te wszystkie dokumenty złożone przez wnioskodawcę wymagają oceny organu, której dotychczas nie przeprowadzono. Wojewoda Małopolski po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 19 lutego 2025 r. znak: WS-VI.7581.39.2022.BP, ponownie utrzymał w mocy opisane na wstępie postanowienie organu I instancji z 16 listopada 2022 r. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 4a ustawy o przekształceniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że we wniosku z 26 lipca 2022 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Ś. m. K., położonej przy ul. D. w K. - w oparciu o przepisy ustawy o przekształceniu. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca wskazał, że sporna nieruchomość zabudowana jest budynkiem w którym znajduje się 53 lokale w tym 45 lokali mieszkalnych oraz 8 lokali usługowych. Jako że ponad połowę lokali stanowią lokale mieszkalne, to zdaniem wnioskodawcy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do wniosku o wydanie zaświadczenia załączono: 1) sprawozdanie techniczne - inwentaryzację architektoniczno-budowlaną lokali położonych w budynku z okresu lipiec- październik 2019 r.; 2) artykuł prasowy; 3) kserokopię aktu notarialnego z dnia 24 września 2018 r. Rep. A nr [...] - umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na nieruchomości; 4) projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K."; 5) kwerendę archiwalną dla budynku; 6) informację o osobach zameldowanych pod wskazanym wyżej adresem. Za organem I instancji Wojewoda wskazał, że prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania powstało z mocy prawa w trybie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. nr 79, poz. 464 ze zm.), tj. w trybie tzw. "uwłaszczenia państwowych i samorządowych osób prawnych". Okoliczność ta została stwierdzona przez Urząd Wojewódzki w K. decyzją z 18 sierpnia 1995 r. znak: GG.VI.7224/36/91/95/Chw. Z treści pkt. 1.2 ww. decyzji uwłaszczeniowej wynika, że na przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajdują się budynek o przeznaczeniu użytkowo-mieszkalnym oraz budynek stacji trafo. Spółka pod firmą W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (19 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana nazwy spółki na obecną - S. sp. z o.o.) w związku z zawartą umową sprzedaży z 24 września 2018 r. Rep. A nr [...], nabyła od Banku [...] S.A. z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawo własności budynków i budowli znajdujących się na spornym gruncie. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie Wojewoda wskazał przepisy ustawy o przekształceniu, przywołując treść art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 1a i art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej regulacji. Dalej wyjaśnił, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Organ II instancji zaakcentował, że zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji przedstawionej powyżej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Przywołując tezy z orzecznictwa Wojewoda wskazał, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, oparte jest na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Organ wydający zaświadczenie może zatem - przed jego wydaniem - przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednakże nie może owo postępowanie zmierzać do zakwestionowania danych ujawnionych w ewidencji, a co najwyżej do doprecyzowania, uściślenia bądź wyjaśnienia wątpliwości powziętych w czasie interpretacji danych lub stanu prawnego. Organ II instancji zwrócił uwagę na wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2020r. sygn. II SA/Kr 543/20, wydany na kanwie ustawy o przekształceniu, w którym stwierdzono, że postępowanie, w związku z którym wniesiona została skarga do sądu, ma specyficzny charakter. Nie zmierza bowiem do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną, lecz do wydania zaświadczenia. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez wskazane tam organy, w tym starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 1). Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem tym w kontrolowanej sprawie jest art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Postępowanie poprzedzające wydanie zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w przypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia (art. 219 K.p.a.), ma charakter uproszczony. Zasadniczo ogranicza się do weryfikacji danych zawartych w rejestrach, ewidencjach, zbiorach, dokumentach lub danych utrwalonych innymi technikami. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że wyjaśnienie kwestii zabudowy budynkami mieszkalnymi nieruchomości w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia, odbywać się powinno na podstawie informacji zapisanych w ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276), dalej: "P.g.k.", ewidencja gruntów budynków obejmuje informacje dotyczące położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych budynków, a także lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 P.g.k.). Przywołując wyrok WSA w Rzeszowie z 29 września 2020 r., sygn. II SA/Rz 547/20, organ II instancji wskazał, że zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ustawy ogólnej klauzuli związania organów administracji danymi ewidencyjnymi, było uporządkowanie oraz ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Uwzględniając zatem cel przepisów o ewidencji gruntów i budynków, za słuszne uznać wypada stanowisko, że przytoczone wyżej unormowania P.g.k. wprowadzają bezwzględne związanie informacjami z ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania ustawy o przekształceniu (por. Ł. Sanakiewicz w.: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz", WKP 2019 r.). Nawiązuje do tego treść art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu, który obliguje organ wydający zaświadczenie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, na działce nr [...] znajduje się budynek o funkcji użytkowej oznaczonej w ewidencji jako "budynki biurowe", zaś na działce nr [...] - oznaczony jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Z kolei zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi "inne tereny zabudowane" ("Bi"), natomiast działka nr [...] stanowi "tereny przemysłowe" (oznaczone symbolem "Ba"). Zgodnie z załącznikiem nr 1 (Lp. 15) do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r., poz. 219 ze zm.), do "innych terenów zabudowanych" zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe oraz budowle lub urządzenia związane z tymi budynkami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt. Z kolei do "terenów przemysłowych" zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki przemysłowe lub magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków (Lp. 14). W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przeznaczenie mieszkaniowe spornego gruntu zostało potwierdzone w projekcie uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia MPZP obszaru "P. Wojewoda podkreślił, że dopiero sama uchwała jako akt prawa miejscowego podjęty przez właściwy organ, ma charakter wiążący od momentu jej przyjęcia, natomiast projekt uchwały nie ma takiej mocy i z natury rzeczy określa przeznaczenie planowane. Zaznaczył również, że zgodnie z zapisami w księdze wieczystej nr [...], na przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajdują się: budynek użytkowo-mieszkalny i stacja trafo. Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz kwerendy archiwalnej dla budynku zlokalizowanym przy ul. D. w K., a także z załączonego do zażalenia artykułu prasowego wynika, że faktyczne przeznaczenie większości niniejszego budynku było mieszkalne, Wojewoda stwierdził, że z ujętej w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że dla potrzeb tej definicji znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego i stałego wykorzystywania. Przy tym organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, ewentualnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To zatem ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę, na podstawie przepisów P.g.k. Organ wydający zaświadczanie związany jest zatem istniejącymi w ewidencji gruntów i budynków zapisami dokonanymi przez właściwy organ w wyniku przeprowadzonego, wynikającego z przepisów prawa postępowania ewidencyjnego. Organ wypowiadający się w sprawie wydania zaświadczenia nie ma kompetencji, by w tym postępowaniu samodzielnie podważać prawidłowość wpisów. Oznacza to, że dopóki wpis w ewidencji gruntów i budynków nie zostanie zmieniony w prawem przewidziany sposób, dopóty organ związany jest treścią istniejącego wpisu. Ustalając, czy nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe, należy również pamiętać o intencjach prawodawcy. W projekcie bowiem ww. ustawy (druk VIII.2673, LEX) wskazano m.in., że "(...) proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste", wskazując, że przepisy ustawy powinny być interpretowane właśnie w tym kontekście, oraz podkreślając, że są to "przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych, nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1938/21 potwierdził, że cele zadeklarowane przez projektodawcę w projekcie ustawy pozwalają przyjąć, że przekształceniu podlegają budynki mieszkalne wielorodzinne, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a nie budynki służące innym celom, w których zamieszkiwanie ma charakter okresowy. Ustawa posługuje się kategorią budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Są to kategorie prawne, budynki mające służyć takim celom powinny cechować się określonymi parametrami. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki różnego przeznaczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) i z tego powodu zasadne jest odwołanie się do przyjętych w nim rodzajów budynków. Zgodnie z § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne tworzą kategorię budynków mieszkalnych. Nie należą natomiast do niej inne rodzaje budynków, w tym budynki zamieszania zbiorowego, przez które zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Okoliczności związane z oferowanymi usługami krótkoterminowego wynajmu apartamentów są przeszkodą do przyjęcia, że bezspornie grunt jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę na wynikające z załączonej do wniosku dokumentacji plany użytkownika wieczystego względem przedmiotowej nieruchomości oraz profil prowadzonej działalności gospodarczej. Mianowicie wnioskująca spółka zajmuje się m.in. prowadzeniem hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania, kupnem i sprzedażą nieruchomości na własny rachunek, wynajmowaniem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, zaś nabycie nieruchomości związane było z zamiarem adaptacji budynku na cele hotelowe. W świetle powyższego, mając na uwadze wynikający z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków charakter przedmiotowej nieruchomości oraz funkcję położonego na jej terenie budynku, organ II instancji stwierdził brak możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Jako bez znaczenia w tym zakresie uznał fakt, że budynek na przedmiotowym gruncie został - niezgodnie zresztą (jak wynika z materiałów załączonych do akt) ze swą pierwotną funkcją - częściowo oddano na mieszkania służbowe dla urzędników / pracowników, a następnie wynajęty osobom trzecim w tym celu. Skarżąca S. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła na ww. postanowienie Wojewody z 19 lutego 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 ustawy o przekształceniu - poprzez przyjęcie, iż nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie spełniała przesłanek do przekształcenia tego prawa w prawo własności; 2. art. 4 ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie, iż dokumenty przedstawione przez uznanie, iż organ administracyjny nie był zobowiązany przy wydawaniu zaświadczenia uwzględnić dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi celem wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornych działek, czyli nieruchomości, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K. KW nr [...] W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono, że zgodnie z art 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu, skoro sporna nieruchomość zabudowana jest budynkiem, w którym znajduje się 53 lokale, w tym 45 lokali mieszkalnych oraz 8 usługowych, to nie ulega wątpliwości, iż ponad połowa lokali stanowią lokale mieszkalne. Zdaniem skarżącej nie ma racji organ administracyjny w takim zakresie, w jakim nie uwzględnił przedkładanych przez spółkę dokumentów, a które w sposób jednoznaczny potwierdzają, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość miała i dalej ma przeznaczenie w przeważającej części mieszkalne. Zdaniem skarżącej z przedstawionych przez nią dokumentów, które obecnie znajdują się w posiadaniu organu administracyjnego wynika, iż doszło do spełnienia przesłanek opisanych w ustawie. W aktach zalegają następujące dokumenty: 1. inwentaryzacje architektoniczno-budowlana lokali położonych w budynku przy ul. D. w K. z okresu lipiec-październik 2019 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego wraz z zestawieniem powierzchni lokali usługowych i mieszkalnych, 2. artykuł z Gazety K. z dnia 26 października 2020 r., 3. umowa z 24 września 2018 r. sporządzona przez notariusza - akt notarialny Rep. A nr [...] wraz z załącznikami, 4. wyciąg z projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia MPZP obszaru "P. 5. kwerenda archiwalna dla budynku dawnego banku rolnego przy ul. D. 8 / G. 2 w K.. K. 2021 r., 6. lista osób zameldowanych w budynku na dzień 26 listopada 2019 r. Nie ulega wątpliwości skarżącej, że uważna analiza tych dokumentów potwierdza argumentację przyjętą w skardze. Skarżąca podniosła, że przeznaczenie mieszkalne spornej nieruchomości znalazło potwierdzenie w uchwale nr CIV/2823/23 z dnia 25 stycznia 2023 r., w której Rada Miasta Krakowa ustanowiła MPZP obszaru "P. W planie tym potwierdzono przeznaczenie większości budynku posadowionego na spornych działkach gruntowych jako przeznaczenie mieszkalne. Nie można stracić z uwagi faktu, iż tego typu dokument zostaje opracowywany wcześniej i przygotowanie go następuje na podstawie szerokich analiz i ustaleń i w oparciu o dokumenty posiadane przez ten sam organ, który był uprawniony do wydania samego zaświadczenia. Podobnie dane dotyczące ilości zameldowanych w budynku osób, a także ilości lokali stanowiących lokale mieszkalne, znajdują się w posiadaniu organu wydającego samo zaświadczenie. W konsekwencji nawet bez dodatkowej analizy zalegających w sprawie dokumentów, organ jedynie w oparciu o posiadane przez siebie dane, taką okoliczność mógł stwierdzić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podsumował, że mając na uwadze wynikający z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków charakter przedmiotowej nieruchomości oraz funkcję położonego na jej terenie budynku, nie było możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.". Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o pow. 0,2004 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. , objętej księgą wieczystą nr [...] Zaskarżone postanowienie II instancji, wydane na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z przepisami ustawy o przekształceniu, Sąd ocenił jako zgodne z prawem. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w K.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ww. ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy grunt zabudowany budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne", w którym obecnie de facto znajduje się 53 lokali, w tym 45 lokali mieszkalnych oraz 8 usługowych, uległ przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ww. ustawy o przekształceniu. Niewątpliwie pojęcie nieruchomości ma na gruncie ustawy zasadnicze znaczenie i determinuje zakres wyrażenia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", albowiem stanowi termin to wyrażenie definiujący. Objęty zarzutami skargi art. 1 ust. 2 ustawy, dookreśla, że przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe", w której ustawodawca posługuje się kategorią "nieruchomości". Zdefiniowanie w ustawie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 46). Ustawą uregulowano kwestie dotyczące dwóch praw rzeczowych, normowanych w przepisach prawa cywilnego: użytkowania wieczystego i prawa własności. Można założyć, że ustawodawca definiując podstawowe dla ustawy wyrażenie, posłużył się nazwą możliwie jednoznacznie rozumianą w regulowanej dziedzinie, której nadawane jest określone znaczenie. Z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r. sygn. II SA/Wa 421/12, NSA z 27 listopada 1998r. sygn. III SA 1292/97 niepubl., P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia, ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji wskazują, iż w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowe działki nie były zabudowane na cele mieszkaniowe. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości prawnych i faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2025 r. sygn. I SA/Wa 2322/24). Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 475/19, nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego. Natomiast pojawienie się kwestii spornych zasadniczo wyklucza wydanie zaświadczenia, przynajmniej do czasu, gdy kwestie sporne uda się rozstrzygnąć we właściwych, odrębnych postępowaniach (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20). Odnosząc się do wyroku NSA powołanego przez stronę skarżącą, Sąd wskazuje, że choć ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem, to jednak wskazuje w art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Skoro celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe, należy zgodzić się z Wojewodą, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy należy dać pierwszeństwo zapisom w ewidencji gruntów i budynków i ujawnionej w niej funkcji budynku (por. Mirosław Gdesz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r., ST 2019/1-2/5-15). Ww. przepis wprowadza związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz: WKP 2019). Zgodnie z art. 20 ust. 1 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie z rejestrów i ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość, składająca się z dwóch działek: 1) działka nr [...] stanowi "inne tereny zabudowane" (oznaczone symbolem "Bi"), 2) działka nr [...] stanowi "tereny przemysłowe" ("Ba"). Natomiast zgodnie z wypisem z kartoteki budynków: 1) na działce nr [...] znajduje się budynek o funkcji użytkowej oznaczonej w ewidencji jako "budynki biurowe", 2) na działce nr [...] znajduje się budynek - oznaczony jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Zatem należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że pod pojęciem gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe rozumieć należy grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, których charakter potwierdzony został wpisami w ewidencji gruntów i budynków, w tym w kartotece gruntów i budynków. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem zarówno z wypisu z rejestru gruntów jak i kartoteki budynków wynika, że przedmiotowe budynki nie są budynkami mieszkalnymi. W tej sytuacji kwestia faktycznego wykorzystania tego budynku, nie ma decydującego znaczenia. Wskazać należy, a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu, że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzyganie w tym zakresie nie jest zresztą rolą organu wydającego zaświadczenie, które jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Art. 218 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, ponieważ treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Bk 133/10). Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń umożliwia wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktycznego sposobu użytkowania spornych budynków. Dlatego też podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, takie jak dane dotyczące ilości zameldowanych w budynku osób, a także ilości lokali stanowiących lokale mieszkalne, nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Należy też zaznaczyć, że Wojewoda w ponownie wydanym postanowieniu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wypełnił zalecenia sformułowane przez WSA w Krakowie w wyroku z 28 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 745/24. W szczególności odniósł się do pominiętych uprzednio w analizie dokumentów nr 2-5 dołączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia z 26 lipca 2022 r. Sąd w niniejszej sprawie podziela przeprowadzoną przez Wojewodę ocenę w tym zakresie. Wobec powyższego skarga, jako niezasadna, została oddalona, na podstawie art. 151 P.p.s.a.