II SA/Kr 402/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500.00 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz.U.06.156.1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. I. dla zamierzenia budowlanego, obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obręb [...] w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 marca 2006 r. wpłynął wniosek T. I. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na opisaną wyżej inwestycję, inwestor złożył jednocześnie oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieprawidłowości stwierdzone w projekcie budowlanym zostały w wyznaczonych terminach usunięte. Prezydent Miasta (na podstawie upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa zawartego w piśmie [...] grudnia 2005 r. znak: [...] nr [...]) postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiając realizację przedmiotowej budowy na działce [...] obr. [...] w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...] obr. [...]. Następnie organ ustosunkował się do zastrzeżeń zgłoszonych przez M. F. – Z. odnośnie ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i uniemożliwienia realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego z oknami na stronę zachodnią. Organ uznał, że są one nieuzasadnione, gdyż z przedłożonego do akt sprawy szkicu zacieniania działek w odniesieniu do istniejącej i możliwej do realizacji zabudowy wynika, że inwestycja nie spowoduje takich skutków. W kwestii zarzutu zacienienia działki organ wskazał, że nie dotyczy to postępowania administracyjnego w zakresie prawa budowlanego. Podniósł również, że projekt budowlany jest zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] 2005 r. oraz z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Został wykonany przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera wymagane uzgodnienia. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że zarzuty M. F.-Z. zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r. odnośnie usytuowania budynku względem granicy działki, sposobu odprowadzania wód opadowych w projektowanych połaciach dachowych, usytuowania kominów oraz docieplenia budynku są bezzasadne. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody złożyła M. F.- Z. Wskazała w nim, że woda z rynien ze względu na ich usytuowanie tuż przy granicy działki i brak odpływu do kanalizacji, a także różnicę poziomów będzie spływać na jej działkę. Nadto podała, że położenie kotłowni i ciągów kominowych oraz fakt, że budynek sąsiedni ogrzewany jest węglem spowoduje, że sąsiad nadal będzie zanieczyszczał i niszczył jej dach, a dym będzie dostawał się do jej wentylacji. Zarówno zasady współżycia społecznego jak i możliwości techniczne przemawiają za przesunięciem rynien jak i zmianą usytuowania kotłowni i wylotów kominowych. Zakwestionowała również 10 centymetrowe ocieplenie ścian budynku, gdyż wykonane od strony wschodniej spowoduje przekroczenie granicy działki na co nie wyraziła zgody. Podniosła, że budowa budynku w odległości 1,5 m od granicy jej działki narusza art. 9 prawa budowlanego. Upoważnienie Ministra do wydania zgody zawierało zastrzeżenie, że organ winien przed jej podjęciem dokonać ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy rozbudowa istniejącego już w granicy dużego budynku w odległości mniejszej niż określone przepisami prawa jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Zabudowanie prawie połowy jej zachodniej granicy przy istnieniu już od strony wschodniej i północnej dużych czteropiętrowych bloków mieszkalnych spowoduje, że zostanie zacieniona cała jej działka (więc także miejsce planowanej budowy budynku mieszkalnego, które obecnie jest nasłonecznione w godzinach popołudniowych), a także pomieszczenia mieszkalne znajdujące się od strony północnej budynku, brak będzie również cyrkulacji powietrza. Nadto podniosła, że stwierdzenie, że dobudowany budynek znajduje się na miejscu istniejącego już garażu jest niezgodne z prawdą, gdyż garaż ma mniejsze rozmiary, wysokość poniżej 2 m, a poza tym poprzedni właściciele jej działki nie wyrazili zgody na takie jego usytuowanie, które jest niezgodne zarówno z obecnymi jak też poprzednimi przepisami prawa budowlanego. Konkludując stwierdziła, że decyzja jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego, pozostaje także w sprzeczności z ideą ochrony własności wyrażoną w art. 140 i 144 kc. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że wszystkie nieprawidłowości z powodu których decyzje poprzednio wydane przez organ I instancji uchylano zostały usunięte, a projektant arch. J. D. szczegółowo pisemnie wyjaśnił w jaki sposób dokonano uzupełnień w projekcie budowlanym. Przeprowadzona analiza dokumentów wykazała, że znaczna część powierzchni zabudowy budynku, który zamierza wybudować odwołująca się tj. około 82 % z całości jego powierzchni zabudowy, znajduje się w cieniu istniejących budynków, czyli także w cieniu budynku położonego przy ul. [...]. Stwierdzono, że przy założeniu parapetów okiennych projektowanego budynku odwołującej się na wysokości około 80 cm od terenu będą spełnione wymagania dotyczące zapewnienia czasu nasłonecznienia jego pomieszczeń zawarte w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na zlokalizowanie przedmiotowego budynku w granicy działki i jego przyleganie do budynku odwołującej się oczywiste jest, że rynny, obróbki blacharskie ściany szczytowej i komina muszą być zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki. Z projektu wynika, że wody opadowe z dachu będą odprowadzane na działkę inwestora. Również istniejący w ścianie komin nie mógł zmienić swojej lokalizacji, a po planowanej przebudowie komin będzie wyższy niż obecnie, co uniemożliwi ewentualne zakłócenie ciągu, przyczyni się do polepszenia jego przepustowości i bezpieczeństwa w zakresie odprowadzania spalin oraz zniweluje ewentualne uciążliwości spowodowane opadem popiołów. Natomiast fragment wschodniej ściany budynku inwestora, który będzie ocieplony, nie jest zlokalizowany na granicy, zatem inwestor ma prawo wykonać okładzinę ocieplającą ścianę według swojego uznania. Podał, że zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma możliwości usytuowania zabudowy bezpośrednio przy granicy działki jeżeli na sąsiedniej działce istnieje budynek, który nie jest zlokalizowany również bezpośrednio przy tej granicy. Nadto organ odwoławczy wskazał, że lokalizacja nie będzie negatywnie wpływać na wykonywanie przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej prawa własności, gdyż zachowane zostały przepisowe odległości od granic działki i nie utrudni odwołującej planowanej budowy wolnostojącego budynku. Zatem wymagania określone w art. 35 ust. 4 oraz w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego zostały spełnione. Skargę na decyzję Wojewody z [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. F.-Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zwrotu kosztów postępowania. Powtórzyła w niej zarzuty precyzowane na etapie postępowania przez organem I instancji oraz w odwołaniu. W szczególności skarżąca podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie zachodzą w sprawie szczególnie uzasadnione warunki w rozumieniu tego przepisu. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych (brak cyrkulacji powietrza) i użytkowych, a także stanu środowiska. Organ I instancji nie zastosował się do zastrzeżeń określonych przez Ministra, co więcej wniosek o odstąpienie zawierał nieprawdziwą informację, że "w rejonie planowanej rozbudowy na działce sąsiedniej zlokalizowana jest klatka schodowa" mimo, że znajdują się tam również pomieszkania mieszkalne. Z uwagi na zacienienie działki, planowana przez skarżącą budowa budynku stanie się bezcelowa ze względu na wyjście okien na mur sąsiedniego budynku. Rozmiary działki inwestora pozwalają na dokonanie rozbudowy z zachowaniem odległości wymaganych prawem, a fakt, że nie będzie miał odpowiednio dużego placu manewrowego do dwóch garaży (które nie muszą znajdować się w jednej linii) nie powinien przesądzać o lokalizacji. Nadto podniosła, że decyzja jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, gdyż poszanowanie interesów osób trzecich oznacza również poszanowanie praw do korzystania z działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości. Dotyczy to nie tylko obecnych ale i przyszłych zamierzeń związanych z wykonywaniem prawa właściciela działki. Nadto zarzuciła, że stwierdzenie, że dobudowywany budynek jest na miejscu istniejącego garażu jest niezgodne z prawdą, gdyż garaż ma wysokość około 1,5 metra i mniejsze wymiary. Poza tym zarówno budowę garażu jak i nadbudowę piętra obecnego budynku sąsiada przeprowadzono z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zostały poinformowane wszystkie strony o toczącym się postępowaniu oraz nie zachowano wymaganych przepisami odległości od granicy, na co poprzedni właściciele nieruchomości skarżącej – jej rodzice nie wyrazili zgody. Powtórzyła również zarzuty dotyczące usytuowania rynien, wskazując, że narusza to § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumentowała, że na etapie rozbudowy inwestor ma możliwość zmiany usytuowania kotłowni, a co za tym idzie ciągów kominowych na dym. Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że planowana inwestycja narusza zasady określone art. 140, art. 144 kc oraz art. 32 ust.1 Konstytucji. Powtórzyła również, że ocieplenie budynku od strony wschodniej spowoduje przekroczenie granicy między działkami, albowiem istniejące ogrodzenie zostało wykonane przez inwestora bez porozumienia z właścicielem sąsiedniej nieruchomości i nie odzwierciedla faktycznych granic. Obecnie podjęła kroki w celu przeprowadzenia rozgraniczenia działek. Jest to o tyle istotne, że usankcjonowanie obecnej sytuacji uniemożliwi skarżącej przeprowadzenie własnej inwestycji i zlokalizowanie wejścia do budynku od strony ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zbliżenie rozbudowy garażu do odległości 1,5 m od granicy działki nie ograniczy swobodnego zagospodarowania nieruchomości skarżącej, natomiast zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego przy budowie garażu i nadbudowie piętra budynku dotyczą odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań podnieść należy, że zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r Nr 75 poz.690), co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie, w myśl art.9 prawa budowlanego, ustawodawca przewidział, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. W myśl art.9 ust.2 prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z ustępu 4 omawianego przepisu minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego upoważnienia ministra, co uniemożliwia dokonanie pełnej weryfikacji postanowienia organu z dnia 15 grudnia 2005r. Ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podnosi się, ze za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy należy uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. ( np. wyrok NSA z dnia 23.02.2007r II OSK 381/06 ONSAiWSA 2007/6/134) Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2005r (k.2.2 akt administracyjnych) w tej kwestii nie zawiera uzasadnienia. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał , że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek. Jest to o tyle istotne, że - jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestora – Rozmiary działki umożliwiały dokonanie rozbudowy zgodnie z przepisami warunków technicznych. Nadto, jak wynika z treści tego postanowienia, zgoda na odstępstwo polegała wyłącznie na umożliwieniu wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką. Tymczasem, jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności z rysunków Nr 3, Nr 7 i Nr 8, w rozbudowywanym garażu przewidziano taras (balkon) od strony działki skarżącej, na który początkowo miały prowadzić drzwi, zmienione następnie na okno. Na rysunku Nr 8 podano szerokość balkonu 1 m, co zdaje się wskazywać, że wychodzące nań okno znajduje się w odległości 2,5 od granicy, co jest sprzeczne z § 12 warunków technicznych i udzieloną zgodą na odstępstwo. Wreszcie, na rysunku Nr 2 w sposób nieczytelny zostały podane szerokości ław fundamentowych, a na rysunkach Nr 7, 8, 10 i 10a naniesiono kolorem czerwonym poprawki. Ponieważ nie zawierają podpisu, nie wiadomo przez kogo zostały dokonane. Powyższe wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji, w szczególności na naruszenie art.107 kpa i art.35 prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dołączenie do akt sprawy upoważnienia ministra, o którym mowa w postanowieniu organu z dnia 15 grudnia 2005r, dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, o którym mowa w art. 9 prawa budowlanego, oraz ponowne dokonanie sprawdzeń w trybie art.35 prawa budowlanego. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie II oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.