II SA/Kr 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku skargę oddala Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.- Powiat Grodzki z dnia [...] znak [...]na podstawie7 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r Nr 207, poz 2016 z późn. zm. ), oraz art. 123 k.p.a. - nałożono na inwestora A.. z o.o. w K obowiązek wpłacenia w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia kary w wysokości [...]tytułu nielegalnego użytkowania budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], obr.[...] K., przy.[...] w K., które nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 55 - bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadniając powyższe podano, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w zakresie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., Nr [...], znak [...], obejmującej inwestycję .: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],nr [...], nr [...], obr.[...] , przy [...] w K. W dniu [...]2005r. przeprowadzono przy udziale inwestora kontrolę, stwierdzając, że przedmiotowy budynek o numerze ewidencyjnym nr [...] przy [...] w K. jest użytkowany jako hotel. Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kara zostaje nałożona na inwestora obiektu, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane budowa nie jest zakończona do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Ponieważ użytkowany obiekt zaliczany jest do kategorii [...], to zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obliczono opłatę legalizacyjną, wg wzoru sxkxwx10, podanego w art. 59f ust.1, która wynosi 500zł x 4 x 2,5 x 10= [...]PLN, gdzie: s - stawka opłaty wynosi [...]zł ( art. 59 f ust. 2 ) k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi [...] - wg załącznika ( kolumna [...] ) przyjęto kategorię l - budynki mieszkalne jednorodzinne; w -współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0 - wg załącznika ( kolumna 3 ); 10 - zgodnie z art. 57 ust. 7 - stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało w terminie zaskarżone przez Hotel A. Sp. z o.o. w K., która w zażaleniu domagała się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca zarzucała naruszenie : 1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i 126 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym i interesem obywateli; 2. art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; 3. art. 10 k.p.a. - poprzez niezapełnienie inwestorowi możliwości wypowiedzenia się , co do zebranych dowodów i materiałów; 4. art. 35 k.p.a. w związku z art. 59c i art. 55 Prawa budowlanego - poprzez niezakończenie postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, pomimo jej wszczęcia w 2002r. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. znak [...], Na podstawie art. 123, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu powyższego zażalenia - uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na treść zaskarżonego postanowienia oraz złożone zażalenie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu oraz kontroli postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a także powtórnego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane nieprawidłowo. Jak wyjaśniono, przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest badanie, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną usytuowanego na działkach nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] przy [...] w K. zaistniały określone w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przesłanki do nałożenia kary, o której mowa w tym przepisie i czy jej wysokość oraz podmiot zobowiązany do jej uiszczenia zostały prawidłowo ustalone przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego " W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu" Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 Prawa budowlanego, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie w oparciu o ustalenia oraz materiał dowodowy zgromadzony podczas oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych w dniu [...].2005r., organ pierwszej instancji, stwierdził w protokole - "...budynek jest użytkowany, na parterze budynku znajduje się recepcja hotelowa, restauracja l, II , III, IV, V piętrze -pokoje. " Ponadto, obecny podczas kontroli przedstawiciel inwestora oświadczył "... pozostałe pomieszczenia nie zostały udostępnione, ze względu na to, że są wynajęte... " . Na podstawie powyższych faktów, materiału zdjęciowego oraz faktów ogólnie znanych organowi należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek w chwili kontroli był użytkowany jako hotel, zatem zaistniały przesłanki do nałożenia kary na inwestora, zaś argumentacja powołana przez organ pierwszej instancji w kwestii określenia przesłanek do nałożenia kary zasługuje na uwzględnienie. Nałożona na inwestora kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr [...] nr [...], nr [...] obr.[...] przy [...] w K. została jednakże naliczona w sposób niejasny. Organ pierwszej instancji uwzględniając stan faktyczny zakwalifikował przedmiotowy budynek do kategorii [...] ( hotele), natomiast przy wartościach, według których obliczano karę za nielegalne użytkowanie budynku hotelowego na podstawie art.59f ust. 1 Prawa budowlanego przy współczynniku kategorii obiektu budowlanego k, jak również przy współczynniku wielkości obiektu w - wpisano kategorię budynki mieszkalne jednorodzinne. Powyższe uchybienia formalne organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Błędnie również został określony podmiot zobowiązania. Organ pierwszej instancji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].2000r, która została wydana Hotel A. Sp. z o.o. z w K. ustalił, że inwestorem przedmiotowego budynku i podmiotem zobowiązania jest powyższa firma, która jest obecnie również użytkownikiem przedmiotowego budynku. W sprawie niniejszej mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca przewidział możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, stwierdzając że pozwolenie na budowę może być przeniesione rzecz innego inwestora, przy czym osoba, na rzecz której pozwolenie ma być przeniesione, musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na takie przeniesienie musi wyrazić zgodę pierwotny adresat decyzji. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane organ, który wydał decyzją określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 . Z akt sprawy wynika, że wyżej powołana decyzja o pozwoleniu na budowę została skutecznie przeniesiona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...]r. znak [...] , zatem ustalony podmiot zobowiązania jest nieprawidłowy. Przy ponownym badaniu sprawy należy wskazać prawidłowy podmiot zobowiązania, który jednocześnie będzie adresatem nałożonej kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku. W dalszej części uzasadnienia organu drugiej instancji, odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących opieszałości w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazano, że bezczynność organu pierwszej instancji nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia przez inwestora obowiązującego prawa. W przypadku bezczynności organu w postępowaniu stronie służy zażalenia do organu wyższego stopnia wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. Uznając też za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia podano, że inwestor jako jedyna strona w postępowania posiada tę pełną wiedzę na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydane postanowienie dotyczy postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu, a nie toczącego się od 2002r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Przeprowadzone w dniu [...]2006r. oględziny, podczas których stwierdzono nielegalne użytkowanie budynku hotelowego zlokalizowanego przy [...] w K. - jak potwierdza protokół oględzin opatrzony podpisem przedstawiciela inwestora M.W. - są zebranym materiałem dowodowym w sprawie, zaś on stanowił podstawę do wydania skarżonego postanowienia. Konkludując powyższe rozważania w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podano, że biorąc powyższe pod uwagę, uznając za zasadny zarzutu zażalenia dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 art., uwzględniając naruszenie art. 77 k.p.a., a także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia [...]r. znak[...], Hotel A . Sp. z o.o. w K. domagała się stwierdzenie nieważności postanowień organu pierwszej i drugiej instancji oraz umorzenia postępowania, albo - uchylenie postanowienia organu drugiej instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów procesowych, a to : 1 ) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; 2) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia w tym trybie, w sytuacji, gdy możliwym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.; 3 ) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji pomimo uznania , że "podmiot zobowiązania jest nieprawidłowy", a co za tym idzie zostało ono skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 59c i art. 55 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło pomimo złożenia przez inwestora w 2002r. wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz niewydania ostatecznej decyzji w tej sprawie. Uzasadniając obszernie powyższe zarzuty skarżąca akcentowała obowiązki organu odwoławczego, jako powołanego nie tylko do kontroli, lecz merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazywała też na nieustosunkowanie się do wszystkich zawartych w zażaleniu żądań, w szczególności zaś do wniosku o umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył zasady wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością, nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji, że budynek zlokalizowany przy [...] w K. jest hotelem. Nie jest wiadomym, na podstawie jakich okoliczności i dowodów organ dokonał takiego ustalenia, a zarzut ten istotny ze względu na wysokość kary organ odwoławczy pominął. W tym zakresie skarżąca wyjaśniała, że obiekt przy [...] w K. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym świadczone są usługi hotelarskie. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29.08.1997r. o usługach turystycznych obejmują one m.in. ogólnodostępne wynajmowanie domów, mieszkań oraz świadczenie usług z tym związanych. Natomiast nazwa A. jest nazwą Wspólnoty Mieszkaniowej oraz nazwą przedsiębiorcy zarządzającego tą Wspólnotą. Poddając dalej analizie wymogi dotyczące stosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na regulacje z art. 136 k.p.a. oraz pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 30.08.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1801/04 ( zam. zb. LEX nr 190814), jak również mając na uwadze uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji skarżąca wskazywała, że jej zdaniem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję ( np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodująca nieważność z mocy prawa ) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji ( np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie - patrz: Komentarz do kpa B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 1998). W kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczących kwestii bezczynności organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 2002r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i niewydania ostatecznej decyzji w tej sprawie, skarżąca podnosiła, że ta okoliczność ma wpływ na niniejsze postępowanie i zgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być przez organ uwzględniona. Nie sposób zaakceptować działania organu administracyjnego polegającego na tym, że wskutek bezczynności nie wydaje decyzji w sprawie, przy czym nakłada na inwestora karę pieniężną za brak takowej decyzji. Takie działanie organu pierwszej instancji nie zasługuje na ochronę, co powinno znaleźć wyraz w postanowieniu organu odwoławczego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego , na rozprawie dnia [...]2007r. T.M. i M.M. złożyli wniosek o dopuszczenie ich do udziału w sprawie. Uzasadniając powyższe podali, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a które odnosi się również do ich interesów prawnych. Wnioskodawcy są współinwestorami inwestycji p.n.:,, budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną, zrealizowanej na terenie działek ew. nr [...], nr [...]i nr [...] obr. [...], przy [...]w K., której dotyczą kontrolowane rozstrzygnięcia inspektorów nadzoru budowlanego. Z treści uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że jedną z przesłanek uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, było nieprawidłowe nałożenie kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu przy [...] w K., wynikające z "błędnego wskazania podmiotu zobowiązania". W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., sankcja za niezgodne z przepisami prawa przystąpienie do użytkowania powinna zostać nałożona w tym wypadku na wszystkich inwestorów, czyli również na wnioskodawców. Konsekwencją wykonania przedmiotowego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem ponowne rozpatrywanie kwestii odpowiedzialności za rzekome nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku przy [...] w K., zgodnie z wskazaniami zawartymi w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając, że wskazane powyższym wniosku okoliczności znajdują potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych, a w szczególności w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], z dnia [...].r., znak [...], mając nadto na uwadze treść art. 33 § 1 - § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia [...].2007r, na podstawie art. 33 §2 k.p.a. orzekł o dopuszczeniu T.M. i M.M. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu we wzięciu udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje z uwzględnieniem przedmiotu postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zaś w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., l SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest stosowanie sankcji przewidzianych w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. oraz tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - dalej Pb ) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U.04.93.888) .Przepis ten stanowił w dacie wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, że " W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. ". Odwoływał się zarówno art. 54, jak i art. 55 Pb dotyczących obowiązków inwestora, którego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z wydawanych także w poprzednim stanie prawnym indywidualnych aktów administracyjnych , które stanowią ostateczne decyzji o zatwierdzeniu pozwoleniu na budowę. Niezależnie zatem od tego, czy inwestor w konkretnym stanie faktycznym użytkuje obiekt budowlany, podmiot ten potencjalnie może być adresatem decyzji o wymierzeniu kary oraz takim adresatem każdocześnie ma interes prawny do udziału w sprawie dotyczącej między innymi wykonania ciążących nań prawnych obowiązków. Domagając się uchylenia w całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak [...], T.M. i M.M. zarzucali naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podając. Wskazując na treść art. art. 54 i 55 Prawa budowlanego podnosili, że w przedmiotowej sprawie jeżeli w ogóle doszło do niezgodnego z przepisami prawa użytkowania obiektu budowlanego przy [...] w K., użytkowania takiego nie dopuścili uczestnicy. Fakt, że inwestorami tej inwestycji są oprócz Hotel A. sp. z o.o. w K. również inne osoby, nie oznacza iż krąg podmiotów ponoszących odpowiedzialność na zasadzie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powinien być w tym wypadku identyczny z kręgiem inwestorów. Sankcja za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego powinna dotykać tylko tego, kto faktycznie naruszył obowiązki, wynikające z powołanych regulacji prawnych. Potwierdzeniem przedstawionej argumentacji jest stanowisko wyrażone przez pro f. Z. Niewiadomskiego w: "Prawo budowlane - Komentarz" W-wa 2006 str. 560. komentarzu do art. 57 : "Karę (na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi". Uczestnicy zarzucali też naruszenie przez organ drugiej instancji art. 28 k.p.a., który przyjmując, że wydając postanowienie z dnia [...]2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie ustalił podmiot zobowiązania, powinien on powiadomić o toczącym się postępowaniu wyżej wymienionych oraz zapewnić im możliwości wzięcia w nim udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Kompetencje sądów administracyjnych nie obejmują wydawania orzeczeń rozstrzygających co do istoty sprawy administracyjne, czy kończących w inny kontrolowane postępowanie administracyjne, zaś powyższe co do wyklucza możliwość uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontrola legalności obejmuje zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji, które to orzeczenia maja charakter materialnoprawny. Fakt, że zaskarżone postanowienie należy do orzeczeń kasacyjnych ma wpływ na sposób przeprowadzenia oceny legalności działań organów administracji publicznej. W tym zakresie rozważenia wymaga w szczególności, czy w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia[...]r. znak [...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, pomimo skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta art. 124 § 1-2 , ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ) Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005 -komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (...) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). " Powołane wyżej wywody można odnieść wprost do postanowień rozstrzygających o istocie sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest przy tym nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenia sprawy. Mając kompetencje reformacyjne zobligowany jest on także do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego , które nastąpiły po wydaniu zakwestionowanego środkiem zaskarżenia aktu administracyjnego ( tak np. wyroki NSA : z 7.07.1988r. IV S.A. 451/88 - powoł. Kpa z orzecznictwem NSA.SN i TK, pod red. R. Hausera, W-wa 1995r. str. 281, z 21.06.1988r. SA/Lu 151/88 - OSN Nr2, poz. 138). Organ ten ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia , stosowanie do wskazań z art. 136 k.p.a. Nie jest jednak tak, by wskazane obowiązki organu drugiej instancji uzasadniały zawsze prowadzenie postępowania dowodowego oraz nakazywały wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne, co wynika z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienie kasacyjne w przedmiocie uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest wydawane, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Pierwszy ze wskazanych przypadków zachodzi , gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w całości. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad , o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu środka zaskarżenia (tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981 r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr1, poz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. ). O ile podstawą wydania postanowienia kasacyjnego jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części bez wystąpienia powyższych wad, taka okoliczność winna zostać dodatkowo wykazana. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...]r. znak [...] nie odpowiada prawu, zaś występujące uchybienia upoważniały do orzekania przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do treści powyższego postanowienia, poza przepisami kompetencyjnymi materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły art. 57 ust. 7 Pb w związku z art. 59f ust. 1 Pb. W uzasadnieniu powołano wprawdzie te przepisy, lecz nie zawarto w nim wyjaśnień dotyczących wykładni oraz stosowania przedmiotowej regulacji, co jest istotne tym bardziej, że jak wynika z art. 57 ust. 7 Pb przy wymierzaniu kary za przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Pb , przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. . 59f ust. 1 Pb stosuje się nie wprost, lecz odpowiednio. W zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia brak ustaleń odnośnie stron postępowania - w tym adresata decyzji, a także dotyczących okoliczności branych pod uwagę przy określaniu wysokości kary za przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego ( np. kubatura ). Powołano w nim jedynie dwa dowody, a to - decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia[...]r., Nr [...], znak [...], oraz oględziny dnia [...]2005r., których waloru i znaczenia nie poddano ocenie. Poza rozważaniami pozostały inne zgromadzone dokumenty w postaci kserokopii : oświadczenia kierownika budowy S.S. z dnia [...]2002r, decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...]r. znak[...], zawiadomienia z dnia [...]2001r. znak [...] - gdzie jako właściciela budynku wskazano Hotel A. Sp. z o.o. i inni, zaś jak wynika z rozdzielnika zawiadomienie o nadaniu numeru przedmiotowemu budynkowi wysłano tylko powyższej Spółce, przy pominięciu osób fizycznych. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a. Wynika z niego natomiast ogólnie, że kara została nałożona na inwestora, co do którego prowadzone jest postępowanie w sprawie odstępstw od warunków zwartych w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną, inwestor po zakończeniu budowy, bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku hotelu, przy czym dla ustalenia wysokości kary przyjęto jako jeden z determinujących jej wysokość elementów kategorię dla budynku mieszkalne jednorodzinne. Zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji nie jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Zawarte w nim wywody -niezależnie od prawidłowości określonych wskazań - świadczą o wykonaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obowiązków kontrolnych oraz dotyczących merytorycznego rozpatrzenia sprawy w stopniu dostatecznym dla wydania postanowienia na podstawie art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji miał bowiem na uwadze treść kontrolowanego aktu, który poddał analizie na gruncie właściwie wskazanych przepisów prawa materialnego. Z uwzględnieniem powyższych okoliczności niewadliwie - bo ze wskazaniem zgromadzonych poprzednio dowodów, poczynił własne ustalenia świadczące o nieprawidłowości odmiennych dokonanych przez organ pierwszej instancji, które nastąpiły bez uwzględnienia istotnego faktu wydania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...]r. znak [...] , z której wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu jest nie tylko Hotel A. Sp. z o.o. w K.. Dodatkowo należy wskazać, że uczestniczący za stronę w czynności oględzin przedmiotowego obiektu dnia [...]2005r. M.W., który podpisał protokół sporządzony w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku dysponując pieczątką firmową Hotel A.. Sp. z o.o. w K. działał wówczas - jak podano na wstępie protokołu - za inwestorów, zaś w aktach brak stosownego pełnomocnictwa. Dostrzeżona wada postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia[...]r. znak [...] związana z uznaniem za inwestora tylko jednego podmiotu, w sytuacji ich wielości, nadto sprzecznie do zgromadzonego materiału dowodowego nie była możliwa do sanowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Rozszerzenie dopiero na tym etapie kręgu stron oraz prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. stanowiłoby bowiem naruszenia zasady z art. 15 k.p.a., pozbawiając podmioty nie biorące udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Powyższe oznacza bezzasadność zarzutów skargi naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz zarzutu uczestników, co do uchybienia wymogom z art. 28 k.p.a. Słusznie organ drugiej instancji nie dokonywał kwalifikacji stwierdzonych uchybień przepisom postępowania jako należących do przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1. Skoro właściwe ustalenie adresata decyzji ma ścisły związek z wykładnią przepisów prawa materialnego, zaś następuje na gruncie odpowiednio ustalonego w tym zakresie stanu faktycznego, taka kwalifikacja w sprawie niniejszej byłaby przedwczesna. Należy mieć nadto na uwadze, że składając rozpoznawane przez organ drugiej instancji zażalenie Hotel A. Sp. z o.o. w K. nie przeczyła, że jest inwestorem przedmiotowego budynku. Nie kwestionowała , że obiekt jest przez ten podmiot użytkowany ( niekoniecznie należąc do kategorii obiektów kwalifikowanych jako hotele ) pomimo braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś treść zażalenia ( między innymi w pkt [...] uzasadnienia ) stanowi, wręcz przyznanie tych istotnych okoliczności. Zaskarżone postanowienie budzi zastrzeżenia w zakresie zalecenia organowi przy ponownym badaniu sprawy wskazania prawidłowego podmiotu zobowiązania, który jednocześnie będzie adresatem nałożonej kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku w takim kontekście, który sugeruje, że podmiotem tym są wszyscy inwestorzy, albowiem powyższe nastąpiło bez dokonania stosownej wykładni obowiązujących przepisów. Skoro materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu pierwszej instancji stanowił nie tylko podpisany przez działającego za inwestorów protokół oględzin , nie można podzielić stanowiska, że odstąpienie przez organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia od zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów j materiałów nie stanowiło naruszenia zasady z art. 10 k.p.a. Nawet jeżeli Hotel A. Sp. z o.o. w K. zgromadzone dokumenty były znane z innych źródeł, podmiot ten miał prawo wiedzieć, że stanowią element zgromadzonego materiału , oraz wypowiedzieć się w tej sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Nie jest też wprost wiadomym, w jakim zakresie organ drugiej instancji uwzględnia zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., rozwijany w pkt 1 uzasadnienia tego środka odwoławczego, gdzie kwestionuje się prawidłowość ustalenia, w myśl którego przedmiotowy budynek użytkowany jest jako hotel. Przesądzanie tej kwestii jest również przedwczesne i dowolne na podstawie zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiału. Powyższe jest nieprawidłowe tym bardziej, że postanowienie organu drugiej instancji nie zawiera oceny prawnej pozwalającej na stwierdzenie, czy okoliczność faktycznego sposobu użytkowania obiektu ma w ogóle znaczenia dla ustalenia kary, czy też należy w tym zakresie uwzględniać jego przeznaczenie określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane uchybienia należy uznać, za nie mające istotnego znaczenia dla wydania w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., bowiem takie rozstrzygnięcie uzasadniały powołane uprzednio istotne wady związane z pominięciem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udziału wszystkich inwestorów. Zważyć należy także, że o ile organ drugiej instancji ma możliwość określenia jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz wskazania te z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej nie wiążą organu pierwszej instancji. Tym bardziej niewiążące są jego własne ustalenia, czy ocena prawna. Bezzasadnie wskazuje natomiast skarżąca, że organ drugiej instancji nie ustosunkował do jej wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego. Jak wynika z zażalenia oraz skargi, takie żądanie jest łączone z zarzutem naruszeniem art. 59c Pb i art. 55 Pb, wiązanym z kolei z faktem wystąpienia przez inwestora w 2002r, z wnioskiem o wydanie pozowania na użytkowanie, oraz niezakończeniem tego postępowania do daty orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Do powyższego zarzutu, a zatem z nim związanego wniosku ustosunkował się organ drugiej instancji przez podanie , że bezczynność organu pierwszej instancji nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia przez inwestora obowiązującego prawa, zaś należało ją kwestionować w trybie art. 37 k.p.a. Prawidłowość takiego wskazania pozostaje jednakże poza oceną w niniejszym postępowaniu, jako związana ściśle z materialnoprawnym zagadnieniem wykładni i stosowania art. art. 57 ust. 7 Pb, którą winny przeprowadzić w pierwszej kolejności organy administracji publicznej. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie tych organów w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, co dotyczy także wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. Kontrola w tym zakresie następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z udziałem wszystkich stron ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady postanowienia oraz postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji jest ona przedwczesna. W sprawie nie podnoszono zarzutów dotyczących wstąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. innych niż wskazywana przez skarżącą odnośnie okoliczności z art. 156§1 pkt 4 k.p.a., które poddano już analizie. Nie stwierdzając w ramach kontroli z urzędu innych uchybień przewidzianych w pozostałych punktach art. 156 § 1 k.p.a., kwestie te przy braku zarzutów pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.