II SA/Kr 416/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 8 marca 2016 r., znak [....] w przedmiocie określenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 22 lutego 2016 r. K.B. przesłał drogą elektroniczną na skrzynkę e-mailową Urzędu Miasta i Gminy S. niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy S. pismem z 24 lutego 2016 r. wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", drogą elektroniczną o uzupełnienie wniosku przez podanie danych osobowych i adresu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie uzasadnił faktem, że w związku z realizacją niniejszego wniosku Gmina S. poniesie dodatkowe koszty, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". W odpowiedzi na wezwanie K.B. pismem z 29 lutego 2016 r. wskazał, że jego wniosek spełnia wymogi u.d.i.p. Zawarł w piśmie również swoje imię i nazwisko. Podniósł, że na tym etapie postępowania nie ma podstaw do wdrażania procedur wynikających z K.p.a. W piśmie z 8 marca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną do K.B. Burmistrz miasta i Gminy S. wskazał, że skarżący winien dokonać zwrotu dodatkowych kosztów związanych z realizacją wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. (koszty udostępnienia informacji publicznej - usług ksero i fax: 89 skanowanych stron x 50 gr/strona - łącznie 44,50 zł) lub dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji, np. poprzez bezpłatne przeglądanie wnioskowanych informacji w siedzibie Urzędu. Powyższe pismo z 8 marca 2016 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie, jednakże wcześniej w dniu 3 lutego 2017 r. (data nadania przesyłki poleconej) skarżący przesłał do Burmistrza Miasta i Gminy S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Burmistrz pismem z dnia 13 lutego 2017 r. wyjaśnił skarżącemu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu wynikającego z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalne. Brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwanie to złożone po terminie jest nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z z 2016 r. poz. poz. 718 ze zm.) - dalej określanej jako p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl § 2 art. 52 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone pismo, w którym Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił skarżącemu wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. I OSK 2139/13 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt przesłanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zaskarżone pismo z 8 marca 2016 r. zostało skarżącemu przesłane pocztą elektroniczną w dniu 8 marca 2016 r. Skarżący twierdzi, że otrzymał je tego właśnie dnia (str. 2 wniosku o przywrócenie terminu). Termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z powołanym art. 52 § 3 p.p.s.a. upływał w dniu 22 marca 2016 r. Skarżący złożył natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 lutego 2017 r. Wezwanie to było spóźnione ponad 10 miesięcy. Kwestia dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa musi być poprzedzona oceną, czy termin ten jest terminem prawa materialnego, czy też procesowego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez J.P. Tarno (Tarno, Jan Paweł. Art. 52. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011, teza 5): "Jak się wydaje, termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ wyłącza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Za przyjęciem tej tezy przemawia fakt, że choć termin ten został ustanowiony w ustawie procesowej, to jednak za jego pomocą ograniczono w czasie możliwość kwestionowania przedmiotowych aktów i czynności organów administracji publicznej, które są podejmowane w trybie pozaprocesowym (nieregulowanym przepisami postępowania), i od których nie przysługują żadne środki zaskarżenia. W szczególności tym środkiem zaskarżenia nie jest "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Możliwość kwestionowania tych działań administracyjnych w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa wprowadzono jako warunek zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zostało to podyktowane tym, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji jest traktowana jako ostateczny czynnik weryfikacji działań administracyjnych, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne mechanizmy - zdaniem skarżącego - zawiodły. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tą tezą jest brak regulacji prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie do przywrócenia uchybionego terminu. Przykładowo, w postępowaniu dotyczącym indywidualnych interpretacji podatkowych stosowanie przepisów regulujących przywrócenie terminu (art. 162-164 o.p.) zostało wyłączone z mocy wyraźnego przepisu (art. 14h o.p.). W tym kierunku zdaje się iść również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyrok z 6 lutego 2008 r., II OSK 112/08 (CBOSA), post. z 22 grudnia 2008 r., I FSK 1993/08 (LexPolonica nr 2336259), czy post. z 14 maja 2009 r., II GSK 969/08 (LexPolonica nr 2052269). Można jednak się spotkać również z odmiennym poglądem (...)". Przyjmując, że czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego należało również podzielić stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. zaprezentowane w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r., iż nie jest możliwe przywrócenie takiego terminu, a samo wezwanie dokonane po upływie terminu jest bezskuteczne. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw by uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący powołuje się na brak pouczenia w skarżonym piśmie o możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i o konieczności wypełnienia procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ściśle określonych terminach. W ocenie Sądu nie uzasadnia to rozpoznania sprawy, bowiem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są decyzjami administracyjnymi i nie podlegają tak szczególnym rygorom w zakresie konieczności pouczania stron, jak decyzje administracyjne zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 112 k.p.a. Nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby pouczanie adresatów aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. o trybie ich zaskarżenia. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.