II GSK 969/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 643/08 w sprawie ze skargi "A. P." S.A. w K. na pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstawy prawnej do przywrócenia terminu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 643/08 ze skargi A. P. S.A. z siedzibą w K. na, jak to określił, pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstawy prawnej do przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchylił zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2008 roku i stwierdził, że uchylone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Minister Gospodarki stanowiącym przedmiot zaskarżenia pismem z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do przywrócenia terminu do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez skarżącą Alti Plus S. A. z siedzibą w Krakowie. Organ uznał, że w związku z tym aktualne jest jego stanowisko z dnia 14 stycznia 2008 roku. Pismem z dnia 18 września 2007 roku skarżąca wniosła za pośrednictwem Ministra Gospodarki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę zwrotu przez powyższy organ opłat za zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu. Skarżąca pismami z dnia 14 marca 2007 roku oraz z dnia 21 marca 2007 roku wystąpiła do Ministra Gospodarki o zwrot nienależnie uiszczonych opłat za wydanie przez wspomniany organ zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu. Skarżąca wskazała, że opłaty nie powinny być wniesione, gdyż posiadała wówczas status zakładu pracy chronionej i w związku z tym przysługiwało jej zwolnienie z tej opłaty. W odpowiedzi na oba pisma organ przesłał stronie skarżącej pismo z dnia [...] marca 2007 roku Nr [...], w którym wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która reguluje działalność w zakresie obrotu napojami alkoholowymi nie przewiduje zwrotu opłat pobranych za wydanie przedmiotowych zezwoleń, a zatem nie ma podstawy prawnej do ich zwrotu. Skarżąca złożyła do organu pisma, w których ponownie wniosła o rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwrotu wspomnianych już opłat. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 16 sierpnia 2007 roku, podtrzymał stanowisko odmawiające zwrotu wniesionych opłat. W dniu 18 września 2007 roku skarżąca spółka wniosła do Sądu skargę, która postanowieniem WSA z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1840/07 została odrzucona. W ocenie Sądu I instancji wniesienie skargi nastąpiło bez wyczerpania przewidzianych prawem środków, co wiązało się z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i stanowiło o jej niedopuszczalności. W związku z otrzymanym postanowieniem sądu (VI SA/Wa 1840/07) pismem z dnia 12 grudnia 2007 roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 14 stycznia 2008 roku organ poinformował stronę, że zgodnie z art. 52 § 3 i 3 § 2 pkt 4, skargę wnosi się po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub pojęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu skarżąca dowiedziała się o stanowisku organu z pisma z dnia 29 marca 2007 roku, więc termin do wniesienia wezwania do organu upłynął 16 kwietnia 2007 roku. Wobec tego skarżąca pismem z dnia 22 stycznia 2008 roku wnosiła o przywrócenie jej terminu do wezwania do usunięcia prawa. Zaskarżonym pismem z dnia 14 lutego 2008 roku organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do przywrócenia terminu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na to pismo wniosła skarżąca wskazując, że dokonała wszystkich czynności w terminie, o którym dowiedziała z postanowienia sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wskazał, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Uchylając zaskarżone pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 roku i stwierdzając, że uchylone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej czynności, opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była niepodatkową należnością budżetową. Zdaniem WSA publicznoprawny charakter opłaty uzasadnia kognicję sądu administracyjnego, a prezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało zaakceptowane w piśmiennictwie prawniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Wskazał, że ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie, które będzie polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Uwzględniając skargę A. P. S.A. WSA uznał, iż przy wydawaniu zaskarżonego pisma organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ administracji w toku ponownego rozpoznawania sprawy związany jest zarówno oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w orzeczeniu uchylającym poprzednią decyzję organu. Sąd I instancji wskazał, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania podkreślił, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Wskazał, że skarżąca pismem z dnia 12 grudnia 2007 roku w związku z otrzymanym postanowieniem sądu (VI SA/Wa 1840/07) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa czym wyczerpała nałożone na nią obowiązki a organ winien rozpatrzyć merytorycznie jej sprawę. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 roku a stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W skardze kasacyjnej Minister Gospodarki zaskarżył w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy postanowienie WSA a Warszawie z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1840/07, o odrzuceniu skargi nie zawiera ocen prawnych ani wskazań co do dalszego postępowania, których naruszenia organ mógłby się dopuścić. W uzasadnieniu wskazała, iż jej zdaniem postanowienie WSA z dnia 30 listopada 2007 roku nie zawiera żadnych ocen prawnych ani wskazań dla organu co do dalszego postępowania, tym samym Minister Gospodarki nie mógł dopuścić się ich naruszenia. W ocenie strony skarżącej w przedmiotowym postanowieniu został jedynie wskazany przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. jako podstawa prawna dla odrzucenia skargi A. P. S.A. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny odnośnie instytucji związania organu oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania kasator podkreślił, że postanowienie WSA z 30 listopada 2007 roku, w jego ocenie nie odnosi się merytorycznie do dotychczasowych działań organu. Przedmiotowe postanowienie WSA wskazuje jedynie, że spółka A. P. nie dopełniła procedury wymaganej do skutecznego złożenia skargi na czynność organu, ponieważ nie wyczerpała wszystkich środków prawnych umożliwiających jej skuteczne wniesienie skargi. W postanowieniu tym ma miejsce tylko wskazanie stanu faktycznego i prawnego, brak jest natomiast jakichkolwiek wytycznych i ocen mocą których strona skarżąca zostałaby zobowiązana do określonego zachowania w niniejszej sprawie, dlatego też brak jest podstaw aby uznać, iż doszło do naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisu art. 153 p.p.s.a. A. P. S.A. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r. , str. 487 – 488 ). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skarga podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie, przedstawiona w skrócie, kolejność zdarzeń przedstawiała się następująco. Skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o zwrot nienależnie jej zdaniem uiszczonych opłat za wydanie przez ten organ zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi. Minister Gospodarki odmówił zwrotu opłat. Skarga na tę czynność została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. (braku wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Po doręczeniu postanowienia spółka wezwała Ministra Gospodarki do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ administracji publicznej stwierdził, że wezwanie do usunięcia prawa wniesiono z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Kolejnym pismem spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o przywrócenie terminu do wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W odpowiedzi organ stwierdził brak podstaw prawnych do przywrócenia terminu. Właśnie ta czynność stała się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach ze skarg na niebędące ani decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak z tego wynika zasadniczą przesłanką zaskarżalności podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności jest ich związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Mimo, że w porównaniu do regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) ustawodawca zrezygnował z wymogu, by zaskarżalna czynność dotyczyła przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, zakres stosowania nowego uregulowania w doktrynie i orzecznictwie nie jest rozumiany jako daleko odbiegający od dawnego. Odnosi się najczęściej do czynności materialno – technicznych wywołujących, choćby pośrednio, określone skutki prawne dla strony (szerzej A. Kabat [w :] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, str. 26 – 28). Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność w ogóle nie wywoływała skutków prawnych dla strony. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa". Przepis ten określa warunek, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na czynność jaką w niniejszej sprawie była odmowa zwrotu opłat za wydanie zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi. Podmiotem uprawnionym do badania czy warunek ten został spełniony jest wyłącznie sąd administracyjny a nie organ, który dokonał czynności. Możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej względnie zachowanie milczenia. Milczenie organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec tego stwierdzenie organu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono po terminie i późniejsze stwierdzenie braku podstaw do przywrócenia terminu stanowiło równoważną milczeniu odmowę udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie wywoływało skutków w zakresie praw lub obowiązków strony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że czynności podejmowane w związku z wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. pozostają poza granicami sprawy administracyjnej, do której toku zastosowanie znajdowałyby przepisy postępowania administracyjnego, w tym dotyczące podstaw i formy orzekania w przedmiocie przywracania terminów. Termin wymieniony w art. 52 § 3 p.p.s.a. uważany jest za nieprzywracalny termin prawa materialnego (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r. , str. 169). Dokonana w formie pisemnej informacja w tym przedmiocie również nie wywołuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków strony. Z tych też przyczyn zachodziła podstawa odrzucenia skargi wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że nawet gdyby uznać, że zaskarżono czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. , to skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. gdyż strona nie wezwała organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa tą konkretną czynnością. Poza tym przedmiotem zaskarżenia i stosowania przez sąd administracyjny środków przewidzianych ustawą procesową są czynności organów administracji publicznej definiowane w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. a nie pisma pochodzące od tych organów. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że chybiona była argumentacja Sądu I instancji co do skutków wiążącej oceny prawnej o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. Zawarte w tym przepisie unormowanie dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami Sądu w toku dalszego postępowania. Tymczasem Sąd odrzucając skargę z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie zawarł żadnej oceny prawnej dotyczącej zastosowania lub wykładni konkretnego przepisu prawa, która mogłaby mieć zastosowanie w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie wypowiedział się też co do przebiegu ewentualnych dalszych czynności po odrzuceniu skargi. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym na czym miałoby polegać nakazane "rozpoznanie sprawy" w oparciu o wiążącą jego zdaniem ocenę prawną. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.