II SA/Kr 417/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. M.S. sprawy ze skargi A.P. E.P. i J.P. , na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 1993 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...].10.1992 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.) odmówił zwrotu działki nr [...]o pow. 96 m2, stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...] w K . W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 6.11.1991 r. S.P. działający imieniem własnym oraz pozostałych współwłaścicieli wystąpił z wnioskiem o zwrot części działki nr [...] obr. [...] w K. o pow. 96 m2. Działka ta weszła w skład nowoutworzonej działki budowlanej nr [...] . Zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy K. –K. z dnia 19.10.1977 r. nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego oraz o podziale nieruchomości na działki budowlane osiedla[...] , działka nr [...] o pow. 2853 m2 - w części o obszarze 894 m2 została włączona do terenów budownictwa jednorodzinnego. Pozostała natomiast część tej działki przeznaczona została pod budownictwo wysokie Spółdzielni Mieszkaniowej[...] . Z części działki nr [...] o pow. 96 m2 i części działki nr [...] powstała m.in. działka nr[...] , która z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. stała się mieniem komunalnym - własnością Gminy K. Dalej organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonego w dniu 12.10.1992 r. postępowania wyjaśniającego, które odbyło się z udziałem zainteresowanych stron i po uzyskaniu negatywnej opinii Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. dotyczącej możliwości podziału działki nr [...] z wydzieleniem z niej zawnioskowanej do zwrotu części nieruchomości - postanowiono odmówić zwrotu spornej działki. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7.01.1992 r. (sygn. akt SA/Kr 1536/11) - ta część nieruchomości nadal służy temu samemu celowi co w chwili jej przejęcia tj. potrzebom budownictwa jednorodzinnego. Nadto podkreślono, że dnia 26.08.1992 r. S.P. K.B. pełnomocnik poprzedniej właścicielki działki nr [...] - R.K. złożyli wniosek o zwrot działki nr [...] i przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, gdyż na przedmiotowej działce mają zamiar wspólnie przystąpić do budowy domu jednorodzinnego. Organ przyjął, że zadośćuczynienie temu wnioskowi wiązałoby się z koniecznością dokonania podziału geodezyjnego wymienionej nieruchomości, co, zdaniem organu, w świetle art. 69 powołanej wyżej ustawy oraz orzeczeniem NSA z dnia 7.01.1992 r. nie jest prawnie możliwe i uzasadnione. Nadto, nie jest możliwy również zwrot działki [...] na współwłasność poprzednich właścicieli działek [...] i [...] , bowiem organ nie jest kompetentny do ustanawiania nowych praw rzeczowych. Odwołanie od powyżej opisanej decyzji wniósł S.P. , żądając jej uchylenia i pozytywnego załatwienia jego wniosku z dnia 6.11.1991 r. Wskazał, że w wyniku podziału geodezyjnego nowoutworzona działka nr [...] położona przy ul. [...]w K. powstała z części działki nr [...] (stanowiącej współwłasność m.in. odwołującego się) oraz przyległej do niej działki nr [...] (stanowiącej własność R..K. ). Działka nr [...] została przejęta przez Skarb Państwa bez wypłacenia odszkodowania. Nieruchomość ta w obecnym kształcie pozostaje w posiadaniu S.P. , zaś stan ten ma miejsce na mocy nieformalnego porozumienia jego rodziców z R.K. . Powyższa działka jest ogrodzona, ma przyłącz wodny i prądu, oraz ciąg grzewczy C.O. Odwołujący się wskazał ponadto, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu, iż sporna działka z mocy prawa, stała się z dniem 27.05.1990 r. własnością Gminy K. Jest to bowiem -jego zdaniem - sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28.05.1992 r. (Dz. U. Nr 4, póz. 205). S.P. wskazał także, że negatywna opinia Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. nie ma w sprawie decydującego znaczenia, gdyż przywrócenie stanu poprzedniego nie pociąga za sobą konieczności podziału geodezyjnego działki nr [...]. Nie było także trafne powołanie się przez organ na wyrok sądu z dnia 7.01.1992 r. (sygn. akt SA/Kr 1536/91) z uwagi, że zainteresowani przywróceniem stanu poprzedniego przedmiotowych nieruchomości oświadczyli do protokołu chęć zabudowy tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] .01.1993 r. (znak:[...] ) wydaną na podstawie art. 69 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 138 par. l pkt 2 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ostateczną decyzją zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 17.09.1991 r. (znak: [...] odmówiono zwrotu działki nr [...] o pow. 260 m2 położonej na terenach budownictwa jednorodzinnego Osiedla\ [...] . Działka ta powstała z połączenia części działki nr [...] o pow. 96 m2 (stanowiącej współwłasność S.P., M.P., J.P. , F.P., K.P. , L.P. oraz R.P. a także z części działki nr [...] o pow. 164 m2 (stanowiącej własność R.K. ). Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w K. odmówił zwrotu części działki nr [...]o pow. 96 m2, która obecnie stanowi część działki nr [...] - z przyczyn identycznych jak odmowa zwrotu całej działki nr [...]. Uznał zatem organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wobec tego uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na opisaną powyżej decyzję Wojewody S.P. domagał się uchylenia tej decyzji. Wskazał, że decyzja Wojewody K. jest sprzeczna ze stanem faktycznym. Skarżący podkreślił, że w decyzji Wojewody z dnia [...].09.1991 r. (znak:[...] ) wskazano, że "pozostałą część działki nr [...] o pow. 96 m2 i tyko ta część o takiej powierzchni mogłaby być przedmiotem wniosku o zwrot, złożony na zgodny wniosek wszystkich poprzednich współwłaścicieli". Skarżący dodał, że zainteresowani taki wniosek złożyli, zaś Urząd negatywnie go załatwił, mimo, że przejęcie spornego gruntu nastąpiło bez należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że skoro organ I instancji ustalił, że działka nr [...] której zwrotu domaga się skarżący, nie stała się zbędna na cel określony w akcie o jej przejęciu, to tym samym decyzja o odmowie zwrotu jest uzasadniona - w świetle art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zarzut, że nieruchomość ta została przejęta bez odszkodowania jest, zdaniem strony przeciwnej, chybiony w tym postępowaniu, bowiem niewypłacenie odszkodowania pozostaje bez wpływu na decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Postępowanie sądowe zostało zawieszone z uwagi na wniosek strony postępowania, a następnie z uwagi na śmierć skarżącego S..P . Zostało ono podjęte postanowieniem z dnia 3.04.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody K. z dnia 29.01.1993 r. (znak:[...] ) oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 20.10.1992 r. (znak: [...] wykazała, że decyzje te nie są prawidłowe. Decyzja organu odwoławczego narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś decyzja organu I instancji, dodatkowo narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchylenie przez Wojewodę decyzją z dnia [...].01.1993 r. (znak: [...] - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] .10.1992 r. (znak: [...] i umorzenie postępowania przed organem I instancji było wynikiem przyjęcia przez organ odwoławczy poglądu, iż sprawa zwrotu działki nr [...] została już rozstrzygnięta. Wg Wojewody, rozstrzygnięcie kwestii zwrotu nieruchomości której domagał się S.P. oraz inni poprzedni współwłaściciele dawnej działki nr [...] - nastąpiło w ostatecznej decyzji Wojewody K. z dnia 17.09.1991 r. Jednakże analiza powyżej wskazanej decyzji, prowadzi do wniosku, iż pogląd ten nie jest trafny. Wskazać bowiem należy, że decyzją z dnia [...].09.1991 r. (k. [...]) utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 25.07.1991 r., która orzekała o odmowie zwrotu (całej) działki nr [...] - o powierzchni 260 m2. Z akt kontrolowanego postępowania wynika natomiast, że działka nr [...] (której zwrotu żądał m.in. S.P. ) powstała z części działki [...] (o pow. 96 m2) oraz części działki [...] (o pow. 164 m2). W odmownej decyzji Wojewody K. z dnia 17.09.1991 r. podkreślono, że zwrot wnioskodawcom w tamtej sprawie - całej działki nr [...]- nie jest możliwy, bowiem osoby te nie dysponowały żadnym tytułem prawnym do także tworzącej działkę nr [...] - działki nr [...] (stanowiła ona własność R.K. ). Organ nadto wskazał, że przedmiotem wniosku o zwrot mogłaby być tylko dawna działka nr [...] o pow. 96 m2, która stanowiła własność wnioskodawców. W przedstawionej sytuacji jako nieuprawione ocenić zatem należy przyjęcie poglądu, że sprawa zwrotu działki nr [...] (która, m.in. tworzyła działkę nr [...] - została już rozstrzygnięta. Podkreślenia bowiem wymaga, że inicjujący kontrolowane obecnie postępowanie wniosek S.P. i innych współwłaścicieli dawnej działki nr [...] (k. [...] .) wskazywał i określał, że przedmiotem tej sprawy i żądania tych osób jest kwestia zwrotu jedynie części działki nr [...] o pow. 96 m2, odpowiadająca właśnie dawnej działce nr [...]. Ograniczono zatem żądanie zwrotu nieruchomości wyłącznie do tej części działki nr [...] , w stosunku do której wnioskodawcy dysponowali tytułem prawnym, a więc mieli stosowną legitymację do złożenia wniosku o zwrot. Skoro zatem decyzją Wojewody z dnia 17.09.1991 r. odmówiono S.P. oraz innym osobom zwrotu działki nr [...] właśnie z uwagi na niedysponowanie tytułem prawnym do objętej żądaniem zwrotu - całej wyżej wymienionej działki, to uznać należy, że ograniczenie przez wnioskodawców żądania zwrotu (k. [...] tylko do nieruchomości względem której dysponowali oni tytułem prawnym -nakazywało organowi wniosek ten merytorycznie rozpoznać. W przedstawionych bowiem okolicznościach sprawy, decyzja Wojewody z dnia [...].09.1991 r. nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia poglądu, że sprawa zwrotu działki nr [...]została już ostatecznie załatwiona i że rozpoznanie wniosku S.P z dnia 6.11.1991 r. byłoby powtórnym orzekaniem w tej samej sprawie. Należy w związku z tym zauważyć, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97; opubl. w: LexPolonica przy nr dok.: 332992). Podkreślić więc należy, iż w decyzji z dnia 17.09.1991 r. Wojewoda w ogóle nie badał wystąpienia w sprawie materialnoprawnych przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaś sprawę rozstrzygnął uznając, iż wnioskodawcy nie mają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot całej działki nr [...] Tymczasem powołany wyżej wniosek S.P. z dnia 6.11.1991 r. tworzył, z uwagi na jego zakres, inną (nową) sprawę administracyjną, inaczej bowiem kształtował (określał) przedmiot tej sprawy (jej podstawę faktyczną). Konsekwencją tego winno być merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył więc przepisy postępowania (wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 138 par. l pkt 2 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając natomiast decyzję organu I instancji wskazać należy, iż decyzja ta także nie jest prawidłowa. Wg tej decyzji, powodem odmowy zwrotu nieruchomości była negatywna opinia Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. w przedmiocie możliwości podziału działki nr[...] , , z wydzieleniem z niej zawnioskowanej do zwrotu części nieruchomości o powierzchni 96 m2 (opinia k.[...] ). Jak wskazano w tej opinii działka nr [...] "tylko jako całość może zostać zagospodarowana zgodnie z przewidywanym planem zagospodarowania terenu". W tym kontekście wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji w ogóle nie analizował wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości, określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości tj. kwestii zbędności części działki nr [...] o pow. 96 m2 - na cel wywłaszczenia. W kontekście przesłanek z art. 69 wymienionej ustawy, powołana wyżej opinia Wydziału Architektury, nie powinna mieć dla sprawy żadnego znaczenia. Oparcie zatem rozstrzygnięcia na tej opinii - nie znajdowało podstawy prawnej. Jako błędny ocenić też należy pogląd organu l instancji, sprowadzający się do twierdzenia, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy w sytuacji, gdy do zwrotu konieczny jest uprzedni podział zwracanej działki. Już bowiem z samej treści art. 69 ustawy wynika, że zwrotowi może podlegać także część nieruchomości wywłaszczonej o ile część ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sama zaś kwestia ewidencyjnego wyodrębnienia tej części nieruchomości (działki) nie jest przeszkodą do zwrotu. Przedstawiona więc przez organ I instancji wykładania art. 69 ustawy była więc błędna i stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem wykluczyć, że przyjęcie prawidłowej wykładni powołanego przepisu, dopuszczającego zwrot części wywłaszczonej nieruchomości - doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem S.P z dnia 6.11.1991 r. W związku z powyższym, sąd stosownie do art. 145 § l pkt l lit a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 29 .01.1993 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy dawna działka nr [...](obecna część działki nr [...] może zostać zwrócona i czy zaistniały przewidziane w przepisach prawa przesłanki do jej zwrotu.