II SA/Kr 419/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lutego 2022 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. nr 111/2020 działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art 80 ust 2 pkt 1 i art 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nakazał P. N. – jako inwestorowi realizowanej inwestycji dokonać rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję odosobnienia zwanego "[...]", powstałego z zespołu niżej wymienionych obiektów tj.: 1/ trwałego ogrodzenia wschodzącego w skład "[...]",- posiadającego wypełnienie pełne z desek i blachy, o wysokościach od 2,2m do 2,4m i łącznej długości 460,5m z zadaszonymi bramami od strony wschodniej, - wydzielającego obszar zabudowany zespołem obiektów towarzyszących w postaci: 1/ umocnionych kamieniami - na pochylonym terenie ukształtowanej powierzchni lasu - ścieżek komunikacyjnych, utwardzonych kostką betonową; 2/ gromadzących wodę, otwartych oczek wodnych zagłębionych w gruncie; 3/ drewnianych kładek pieszych usytuowanych wzdłuż wykonanych i utwardzonych ścieżek komunikacyjnych, nad obniżeniami naturalnie ukształtowanego terenu lasu; 4/ obiektów małej architektury o charakterze religijnym, usytuowanych wzdłuż utwardzonych ścieżek komunikacyjnych; 5/ trzech podziemnych pomieszczeń, pełniących funkcję: a/ mieszkalną, o wymiarach wewnętrznych 3,1 m x 3,64m i wysokości 2,22m; b/ kaplicy, o wymiarach wewnętrznych 4,66m x 4,2m i wysokości 2,73m; c/ spiżarni, o wymiarach wewnętrznych 2,22m x 2,6m i wysokości 2,2m oraz zadaszonym magazynem opału - jako obiektów składających się na całość techniczno-użytkową zrealizowanego obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. , wg. szkicu stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniu 22 maja 2020 r. kontroli ustalono, że na wskazanych działkach w Z. wykonano roboty budowlane w postaci wygrodzenia części obszaru działek za pomocą ogrodzenia trwałego pełnego o wysokości od 2,20 do 2,40 o nieregularnym przebiegu. Ogrodzenie konstrukcji mieszanej drewniano-blaszanej. Ustalono, że w w/w ogrodzeniu wykonano 3 bramy dwuskrzydłowe od strony wschodniej, nad którymi wykonano zadaszenie z pokryciem desek wsparte na słupach drewnianych zgodnie z załączonymi zdjęciami. Wymiary utrwalono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Stwierdzono ponadto, że wewnątrz wygrodzonego terenu w/w działek wykonano roboty budowlane polegające na realizacji ścieżek pieszych utwardzonych kostką brukową oraz innymi elementami betonowymi, które poprzez zróżnicowany pod względem ukształtowania teren są połączone ze sobą wykonanymi mostkami, kładkami tworząc funkcjonalną i konstrukcyjną całość. Dodatkowo stwierdzono, że ze względu na znaczną pochyłość wygrodzonego terenu w celu wykonania w/w ścieżek pieszych wykonano konstrukcje wsporcze i oporowe z kamieni, elementów betonowych, krawężników mających na celu stabilizację gruntu pod wykonane utwardzenie w/w ścieżek. W/w ciągom komunikacyjnym towarzyszą również wykonane w różnym przebiegu lampy solarne oraz elementy małej architektury w postaci figurek przedstawiających postacie aniołów oraz innych elementów o charakterze religijnym. W części zachodniej ogrodzenia przy głównej bramie wejściowej wykonano zadaszenia wsparte na słupach drewnianych mające na celu osłonę zgromadzonego opału przed deszczem. W/w zadaszenia pełnią funkcję wiat i przekryte są blachą trapezową. Stwierdzono ponadto, że w odległości 20 m od głównej bramy w kierunku zachodnim wykonano podziemny obiekt budowlany w skład którego wchodzą: pomieszczenie kaplicy o wymiarach 4,66x4,20m i wysokości 2,73m , pomieszczenie mieszkalne z toaletą o wymiarach 3,0x3,64m i wysokości 2.22m, pomieszczenie spiżarni o wymiarach 2,22x2,60m i wysokości 2,20m. W/w obiekt powstał na wskutek wbudowania w ukształtowaną skarpę i posiada wykonaną jedynie jedną ścianę zewnętrzną o konstrukcji drewnianej, w której wykonano otwory okienne i drzwiowe. Dlatego też obiekt ten został wydzielony z przestrzeni tworząc obiekt podziemny. Wewnątrz w/w obiektu znajdują się piece opalane drewnem, które są podłączone do kominów systemowych wystających ponad grunt ok. 1 m, gdyż ustalono, że w/w pomieszczenia zostały zasypane ziemią tworząc dach zielony. Stwierdzono ponadto, że pod naporem w/w ziemi wewnętrzne drewniane belki nośne uległy znacznemu wygięciu na wskutek czego zostały wzmocnione elementami stalowymi. W/w pomieszczenia zasilane są energią elektryczną pozyskaną z paneli fotowoltaicznych. Na wygrodzonym terenie działek stwierdzono także istnienie oczek wodnych, a wzdłuż wykonanych ciągów pieszych ustawiono ławki oraz stoliki. W/w roboty budowlane biorąc pod uwagę, że stanowią trwale wygrodzony teren w/w działek połączonych funkcjonalnie ścieżkami składają się na całość techniczno-użytkową jakim jest miejsce odosobnienia - pustelnia jednoosobowa - [...] P. N., w skład której wchodzą: ścieżki komunikacyjne, oczka wodne, kładki piesze, obiekty małej architektury o charakterze religijnym, jednoosobowa sypialnia, jednoosobowa kaplica i spiżarnia, ogrodzenie, magazyn opału i zadaszenia nad bramami wjazdowymi oraz umocnieniami brzegów, jakim jest miejsce do medytacji i wyciszenia P. N., gdyż nikt inny oprócz niego, wg jego wskazań, nie ma wstępu." Obecny podczas kontroli P. N. odmówił podpisania protokołu z dokonanych ustaleń przez inspektorów PINB z powodu jak wskazał "własnego bezpieczeństwa" - dołączając do dokonanych ustaleń inspektorów PINB, własnoręczny prywatny protokół, sporządzony w trakcie czynności kontrolnych, w którym wskazał że: budowany przez niego [...] jest miejscem gdzie spotyka się z Bogiem na modlitwie, jest to ogród religijny, z [...] figur świętych, drogą krzyżową i pomieszczeniami "lepiankami" w ziemi gdzie może spać i odprawiać mszę św. W ocenie organu roboty budowlane, polegające na budowie wskazanych ścieżek modlitewnych z mostkami oraz zbiornikami wodnymi, kapliczkami, rzeźbami, ogrodzeniem mającym odciąć od zgiełku zewnętrznego korzystających z w/w obiektu, żeby umożliwić spokojną modlitwę itp. - a więc zespołu obiektów budowlanych tworzących łącznie całość techniczno - użytkową o przeznaczeniu modlitewno-kontemplacyjnym, należy zakwalifikować jako budowę jednego obiektu budowlanego ("[...]"), tj. budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i przyjąć jako przedmiot postępowania wskazany wyżej obiekt budowlany - powstały z zespołu obiektów wchodzących w jego skład, złożonych na całość techniczno-użytkową. Skoro definicja budowli wskazana w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje na możliwość, że pewne obiekty mogą występować jako odrębne budowle, to w konkretnych sytuacjach poszczególne obiekty mogą tworzyć jedną budowlę z uwagi na zachodzącą między nimi spójność techniczno-użytkową. Wyrażony powyżej przez PINB w S. pogląd prawny, dla rozpoznawanej sprawy, iż realizacja kompleksu zabudowań tworzących przedmiotowy "[...]" stanowi w istocie budowę jednej budowli został w podobny sposób sformułowany w doktrynie prawa budowlanego. Zdaniem Z. Niewiadomskiego ze względu na to, że budowle mają charakter zdecydowanie bardziej zróżnicowany niż budynki i często funkcjonują obok siebie w funkcjonalnym związku, konieczne jest traktowanie jako jednego obiektu budowlanego takich budowli, które stanowią całość techniczno-użytkową (vide uwagi do art. 3 ustawy Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2013). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od zasady legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę zostały wyliczone w sposób wyczerpujący w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Godzi się wskazać, iż przedmiotowa inwestycja jako niewymieniona w katalogu owych wyjątków (wymienionych w ustawie w sposób wyczerpujący) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywistym jest również, iż inwestor procedowanych robót nie posiada pozwolenia na budowę realizowanej inwestycji. Wskazać zatem należy, iż w stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winien znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 Prawa budowlanego. Ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania działki na których zrealizowano procedowane roboty budowlane zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Z. objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019 r. - nr ew. [...], [...], [...] - zlokalizowane są w terenach ZL1 - tereny zalesień, z docelowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej (vide § 26 MPZP); działka nr ew. [...] - zlokalizowana częściowo w terenach ZL1 - tereny zalesień oraz częściowo w terenach ZL - tereny lasów, docelowe przeznaczenie ZL1 j.w., natomiast ZL z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej (vide § 25 MPZP); działka nr ew. [...] zlokalizowana w terenach ZL - tereny lasów, a zatem przeznaczenie j.w.; działka o nr ew. [...] zlokalizowana została w obrębie częściowo w ZL - tereny lasów, częściowo w ZL1 - tereny zalesień oraz częściowo w 5KDL - tereny komunikacji – z docelowym przeznaczeniem dla terenów ZL i ZL1- j.w, natomiast jak ustalił PINB obszar 5KDL - wyznaczony jest poza miejscem zabudowania procedowanym obiektem i są to tereny dróg publicznych z przeznaczeniem pod drogi lokalne. Konkludując, całość powyższego zamierzenia budowlanego zawiera się w terenach ZL i ZL1 zgodnie z rysunkiem obowiązującego MPZP. Zatem odnosząc się dalej w powyższym zakresie do przeznaczenia uzupełniającego terenów ZL w tym miejscu organ wskazał, iż zgodnie z treścią § 25 pkt 2 MPZP, w terenach lasów ZL, ustalono możliwość realizacji: 1) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji, w tym szlaków turystycznych, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, tras biegowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych; 2/ obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, mostek, zadaszenie, itp. Odnosząc się do przeznaczenia uzupełniającego terenów ZL1 organ wskazał, że zgodnie z treścią § 26 pkt 2 mpzp w terenach zalesień ZL1 ustalono możliwość realizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych; 3) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych; 4) obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp. Natomiast w treści § 25 pkt 3 oraz w § 26 pkt 3 wskazano, na warunek lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust 2, które winny być dostosowane do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego z zachowaniem zasad określonych w przepisach odrębnych. W ocenie PINB w S. zrealizowana przez P. N. budowla o funkcji modlitewno-kontemplacyjnej nie mieści się w granicach przeznaczenia podstawowego jak również dopuszczalnego dla terenów w którym została zrealizowana. Wybudowanie w warunkach niniejszej sprawy, obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę wyłącza w obecnym stanie faktycznym i prawnym wdrożenie stosownego postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. N. domagając się jej uchylenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wskazano w art. 3 pkt 3 ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję. Nakaz rozbiórki obiektu może być jednak orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie zaś wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną. W niniejszej sprawie organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. PINB uznał bowiem, że stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Dokonane w trakcie prowadzonego postępowania ustalenia potwierdzają, iż budowa obiektu budowlanego pełniącego funkcję odosobnienia zwanego "[...]", powstałego z zespołu (...) obiektów tj.:(...) trwałego ogrodzenia(...), umocowanych kamieniami (...) ścieżek komunikacyjnych, utwardzonych kostka betonową, (...)gromadzących wodę, otwartych oczek wodnych(...), drewnianych kładek pieszych usytuowanych wzdłuż wykonanych i utwardzonych ścieżek komunikacyjnych, (...)obiektów małej architektury o charakterze religijnym, usytuowanych wzdłuż utwardzonych ścieżek komunikacyjnych (...) trzech podziemnych pomieszczeń, pełniących funkcję: (...) mieszkalną, (...) kaplicy, (...) spiżarni (...) oraz zadaszonym magazynem opału – w tym obszarze jest niezgodna z regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru wsi Z. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019r., a zatem nie jest możliwe wszczęcie procedury legalizacyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 99/14: Celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji. W sytuacji kiedy samowolnie wykonany obiekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z dokonanymi w trakcie prowadzonego postępowania ustaleniami stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. MWINB wskazał, iż organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki P. N. - inwestora przedmiotowego obiektu. Zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego zależnie od stanu faktycznego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 (...).Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1562/17: Wybór adresata decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji obowiązków nałożonych na dany podmiot, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 431/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. II SA/Kr 916/15). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że są one niezasadne. Wskazał, że za uzasadnione uznać należy nałożenie obowiązku na Inwestora budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (vide: wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14). W ocenie organów nadzoru budowlanego P. N. ma w świetle powyższego faktyczną i prawną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku. Brak jest natomiast podstaw do zobowiązania posiadaczy samoistnych działek [...], [...], [...] położonych w Z. do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, którego inwestorem jest P. N.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. N. zarzucając naruszenie: 1/ art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie inwestorowi legalizacji obiektu budowlanego; 2/ art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, pomimo iż przedmiotem postępowania są obiekty budowlane mogące stanowić obiekty małej architektury, 3/ art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości; 4/ art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, 5/ art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ustalenie elementu stanu faktycznego sprawy w oparciu o treści informacji na portalu internetowym, zamiast zeznań osób wezwanych do ich złożenia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego; 6/ art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania; 7/ art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r. nr 46/2022 utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 6 lipca 2020 r., którą nakazano P. N. jako inwestorowi realizowanej inwestycji dokonać rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję odosobnienia zwanego "[...]" powstałego z zespołu obiektów tj. 1/ trwałego ogrodzenia wschodzącego w skład "[...]",- posiadającego wypełnienie pełne z desek i blachy, o wysokościach od 2,2m do 2,4m i łącznej długości 460,5m z zadaszonymi bramami od strony wschodniej, - wydzielającego obszar zabudowany zespołem obiektów towarzyszących w postaci: 1/ umocnionych kamieniami - na pochylonym terenie ukształtowanej powierzchni lasu - ścieżek komunikacyjnych, utwardzonych kostką betonową; 2/ gromadzących wodę, otwartych oczek wodnych zagłębionych w gruncie; 3/ drewnianych kładek pieszych usytuowanych wzdłuż wykonanych i utwardzonych ścieżek komunikacyjnych, nad obniżeniami naturalnie ukształtowanego terenu lasu; 4/ obiektów małej architektury o charakterze religijnym, usytuowanych wzdłuż utwardzonych ścieżek komunikacyjnych; 5/ trzech podziemnych pomieszczeń, pełniących funkcję: a/ mieszkalną, o wymiarach wewnętrznych 3,1 m x 3,64m i wysokości 2,22m; b/ kaplicy, o wymiarach wewnętrznych 4,66m x 4,2m i wysokości 2,73m; c/ spiżarni, o wymiarach wewnętrznych 2,22m x 2,6m i wysokości 2,2m oraz zadaszonym magazynem opału - jako obiektów składających się na całość techniczno-użytkową zrealizowanego obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. . Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: P.b.) w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471). Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 22 maja 2020 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że na wskazanych wyżej działkach w Z. wykonano roboty budowlane w postaci wygrodzenia części obszaru działek za pomocą ogrodzenia trwałego pełnego o wysokości od 2,20 do 2,40 m o nieregularnym przebiegu. Stwierdzono ponadto, że wewnątrz wygrodzonego terenu wykonano roboty budowlane polegające na realizacji ścieżek pieszych utwardzonych kostką brukową oraz innymi elementami betonowymi, które poprzez zróżnicowany pod względem ukształtowania teren są połączone ze sobą wykonanymi mostkami, kładkami tworząc funkcjonalną i konstrukcyjną całość. Dodatkowo stwierdzono, że ze względu na znaczną pochyłość wygrodzonego terenu w celu wykonania w/w ścieżek pieszych wykonano konstrukcje wsporcze i oporowe z kamieni, elementów betonowych, krawężników mających na celu stabilizację gruntu pod wykonane utwardzenie ścieżek. Ciągom komunikacyjnym towarzyszą również wykonane w różnym przebiegu lampy solarne oraz elementy małej architektury w postaci figurek przedstawiających postacie aniołów oraz innych elementów o charakterze religijnym. W części zachodniej ogrodzenia przy głównej bramie wejściowej wykonano zadaszenia wsparte na słupach drewnianych mające na celu osłonę zgromadzonego opału przed deszczem. Stwierdzono ponadto, że w odległości 20 m od głównej bramy w kierunku zachodnim wykonano podziemny obiekt budowlany w skład którego wchodzą: pomieszczenie kaplicy o wymiarach 4,66x4,20 m i wysokości 2,73 m, pomieszczenie mieszkalne z toaletą o wymiarach 3,0x3,64m i wysokości 2,22m, pomieszczenie spiżarni o wymiarach 2,22x2,60m i wysokości 2,20m. Na wygrodzonym terenie działek stwierdzono także istnienie oczek wodnych, a wzdłuż wykonanych ciągów pieszych ustawiono ławki oraz stoliki. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji uznały, że opisane wyżej roboty budowalne doprowadziły do powstania jednego obiektu budowlanego – "[...]" – stanowiącego budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 P.b. Organy zgodnie uznały, że powstały obiekt budowalny, w granicach wyznaczonych ogrodzeniem, składa się na jedną całość techniczno – użytkową. Następnie stwierdzono brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej opisanego obiektu ze względu na jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie, w ocenie Sądu, jest błędne. Rozpocząć należy od przywołania definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 P.b., zgodnie z którą obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego stanowi zatem ogólne pojęcie, które obejmuje trzy kategorie obiektów. Pierwszą kategorię obiektów budowlanych stanowi budynek, tj. taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Drugą kategorię obiektów budowlanych stanowi budowla, przez którą należy rozumieć obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wreszcie trzecią kategorię obiektów budowlanych stanowi obiekt małej architektury, które to pojęcie obejmuje niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z powyższego wynika, że wymienione powyżej rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne; każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Zatem budowlą jest tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy ustaliły prawidłowo, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. samowolnie wykonano ścieżki z mostkami, zbiorniki wodne, kapliczki, rzeźby, obiekty małej architektury o charakterze religijnym, pomieszczenia o funkcji sypialni, kaplicy i spiżarni, ogrodzenie, magazyn opału i zadaszenie nad bramami wjazdowymi, a nadto umocnienia brzegów. Z ustalenia tego organy wyciągnęły jednak błędne wnioski, a mianowicie uznały, że łącznie wymienione obiekty stanowią jeden obiekt budowlany - budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, ani przypisana tym obiektom funkcja, ani ogrodzenie terenu, na którym znajdują się obiekty o różnorodnym przeznaczeniu, nie może przesądzać o uznaniu ich za jedną budowlę. Zdaniem Sądu jest przeciwnie, poszczególne obiekty należy traktować osobno, uwzględniając w szczególności to, że odnośnie poszczególnych kategorii obiektów obowiązują odmienne wymagania Prawa budowlanego co do legalności ich realizacji. Nie można zapominać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części musi precyzyjnie określać zakres robót budowlanego, jakie zdaniem organu administracyjnego, wymagały pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał, a dalej musi możliwie szczegółowo i precyzyjnie określać zakres i przedmiot robót rozbiórkowych. W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było zatem przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy zachodziła podstawa do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego. Organ powinien był rozważyć, jakie obiekty budowlane zostały wykonane, jak należy je zakwalifikować, a wreszcie, jaki zastosować w odniesieniu do poszczególnych kategorii obiektów tryb postępowania w sprawie samowoli budowlanej, według przepisów Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. Stanowisko organu I instancji bezkrytycznie zaaprobował organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 3, a także naruszenia przepisów postępowania, o których stanowią art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym zarzuty skarżącego, w zakresie, w jakim zbieżne są z powyższymi rozważaniami okazały się skuteczne. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 140 k.c. przez skierowanie nakazu rozbiórki do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Zauważyć należy, że określenie podmiotu zobowiązanego w świetle przepisów regulujących postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej różnego typu nastąpić powinno na podstawie art. 52 P.b. Stanowi on mianowicie, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W okolicznościach sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, że skarżący P. N. – jako inwestor - był właściwym adresatem działań organów nadzorczych w przedmiocie samowolnie wykonanych obiektów opisywanych łącznie jako "[...]". Podkreślenia wymaga, że skarżący w toku postępowania przyznał wielokrotnie, że to za jego przyczyną wykonane były roboty budowlane, nadto, że jako inwestor miał dostęp do całości terenu i obiektów określanych jako "[...]", wobec czego to na nim spoczywa obowiązek doprowadzenia tego terenu do zgodności z przepisami prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu organ nadzoru budowlanego przeprowadzi szczegółową kwalifikację wykonanych robót budowlanych, traktując z osobna poszczególne obiekty budowlane i w odniesieniu do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych rozstrzygnie o możliwości legalizacji, czy też konieczności rozbiórki. Organ uwzględni, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozbiórka samowolnie wykonanego obiektu budowlanego stanowi ostateczne rozwiązanie, ultima ratio, po które należy sięgnąć, kiedy wszelkie inne sposoby uregulowania stanu prawnego wykonanych robót budowlanych nie są możliwe. Sąd zwraca uwagę przy tym na konieczność posługiwania się dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i obiektów budowlanych precyzyjną terminologią dotyczącą obiektów budowlanych. Uwaga ta ma znaczenie szczególnie wobec obiektów określonych w sentencji decyzji organu I instancji jako "trzy podziemne pomieszczenia". Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pomieszczenia, ale używa tego pojęcia (vide: art. 11). Pojęciem pomieszczenia posługuje się również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065, dalej: r.w.t.), np. definiując "pomieszczenie mieszkalne" jako pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (vide: § pkt 10). Organ powinien jednoznacznie wskazać, czy owe "pomieszczenia" stanowią w istocie pomieszczenia w obiekcie budowlanym, czy też po prostu osobne obiekty budowlane. Organ zadba również o zgromadzenie rzetelnego materiału dowodowego opisującego konkretne obiekty budowlane, w szczególności o to, by szkice, fotografie zawierały opisy umożliwiające identyfikację poszczególnych obiektów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.