II SA/Kr 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [....] z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie harmonogramu działań technicznoorganizacyjnych skargę oddala W dniu 22 grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne znak [...], którym na podstawie art.12 ust. 1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r., poz.686 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej, przeprowadzonej w dniach: 15.12.2015 r. i 18.12.2015 r. w jednostce Gminna Spółdzielnia [...] w T., ul. [...], [..].- Budynek handlowy ul. [...], [...] T., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] (sygnatura protokołu [...]) zarządził: 1. Przedłożyć do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatury w T. harmonogram działań techniczno-organizacyjnych, zmierzających do wyeliminowania uciążliwości w środowisku, powodowanej nadmiernym zadymianiem sąsiednich terenów z zabudową mieszkaniową przy ul. [...] oraz obiektu przedszkola, zlokalizowanych w odległości ok. 50-70 m od przedmiotowego budynku handlowego przy ul. [...] w m. T. (własność Gminnej Spółdzielni [...] - użytkowanego przez najemców), co jest spowodowane głównie niestabilną pracą instalacji energetycznego spalania paliwa (węgla) funkcjonującej w ww. budynku, w wyniku okresowego ręcznego zasypu węgla do komory spalania oraz braku możliwości zapewnienia należytej kontroli nad przebiegiem procesu spalania paliwa (m.in. podczas jego rozpalania), - w terminie: do dnia 29.01.2016 r. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 zarządzeń - na dzień 8 lutego 2016 roku. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach: 15.12.2015 r. i 18.12.2015 r. w Gminnej Spółdzielni [...] z/s w T., ul. [...], [...] - Budynek handlowy ul. [...], [...] T., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W toku kontroli ustalono, że źródłem emisji do powietrza z terenu kontrolowanego obiektu handlowego przy ul. [...] w m. T., jest piec produkcji Spółdzielni metalowo-odlewniczej A z B. (kocioł grzewczy wodny niskotemperaturowy stalowy o mocy 23 kW, pow. ogrzew. 2,2 m2, S1WC-29-4 - wg tabliczki znamionowej), wyprodukowany w 1998 roku. Jak ustalono w toku czynności kontrolnych, działalność w obiekcie prowadzona jest od 1967r. (początkowo przez GS), natomiast funkcjonująca w nim instalacja centralnego ogrzewania została wyposażona w ww. piec w 1999 roku. Instalacja posiada wyłącznie przewód spalinowy doprowadzający spaliny z pieca do komina (ciąg naturalny). Komin w części obiektu jest murowany, zakończony na wylocie rurą ceramiczną o średnicy wylotowej ok. 200 mm. Instalacja spalinowa nie została wyposażona w żadne urządzenia ochrony powietrza. Wysokość wylotu z komina nad powierzchnię terenu wynosi ok. 6,0 m (w tym ponad połać dachową ok. 1,0-1,5 m). Obsługa pieca polega na jego okresowym ręcznym zasypie paliwem stałym tj. węglem. W trakcie oględzin obiektu handlowego przy ul. [...] w m. T., wraz z instalacją grzewczą (m.in. pomieszczeniem kotłowni) oraz terenu w otoczeniu tego obiektu, przeprowadzonych w dniach 02.12.2015 r. (oględziny wstępne) i 15.12.2015 r., ustalono, że obiekt handlowy usytuowany jest niżej od zabudowań przedszkola zlokalizowanego w kierunku południowym oraz powyżej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...]. Zaobserwowano, że taka lokalizacja powoduje wydostawanie się dymu z komina na niskim pułapie, co w przypadku ręcznego zasypu paliwem, powoduje okresowe zadymianie okolicznej zabudowy mieszkalnej (przy kierunku wiatrów zachodnich) lub budynku przedszkola (przy kierunku wiatrów południowych) i stanowi również uciążliwość zapachową. Uciążliwość taka występowała podczas przeprowadzonych wstępnych oględzinach obiektu w dniu 02.12.2015 r., w obecności przedstawiciela Firmy Usługowo-Handlowej "C" M. Ł., który dokonywał zasypu ręcznego ww. kotła (instalacja jest wygaszana każdego dnia po zakończeniu użytkowania obiektu przez najemców). Z komina wydostawał się gęsty dym o zabarwieniu żółto-brunatnym, który utrzymywał się na niskim pułapie i przemieszczał się w kierunku zabudowy mieszkalnej po przeciwnej stronie drogi krajowej [...]. Ustalono, że kupowanym paliwem jest węgiel asortymentu orzech, pochodzący z kopalni D (należącej do K S.A.). Omawiana instalacja spalania paliw stałych jest elementem niskiej emisji, która może mieć wpływ na pogorszenie się jakości powietrza na terenie Gminy. Instalacje takie zostały objęte szczególnym nadzorem w ramach Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 r., zmieniająca uchwałę nr [...] z dn. 21.12.2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz.[...] z dnia 4 marca 2010 roku i wszedł w życie w dniu 19 marca 2010 roku), zmienionej uchwałą nr [...] z dn. 28.02.2011 r. Okresowe zadymianie terenów przyległych (zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i obiektu przedszkola), w wyniku prowadzonego procesu spalania węgla w budynku handlowym przy ul. [...] w m. T., prowadzonego metodą ręcznego zasypu węgla przez użytkujących obiekt najemców, w warunkach braku możliwości zapewnienia stabilizacji procesu spalania paliwa przy jednoczesnym dostarczeniu właściwej ilości tlenu, stanowi uciążliwość w środowisku i może powodować zagrożenie m.in. zdrowia ludzi, narażonych na częsty kontakt ze spalinami. Stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie: - art. 140 ust. 1 i 2, art.141 ust.2, art.146 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., póz. 1232 z późn. zm.), - uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 r., zmieniająca uchwałę nr [...] z dn. 21.12.2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz.[...] z dnia 4 marca 2010 roku i wszedł w życie w dniu 19 marca 2010 roku), zmienionej uchwałą nr [...] z dn. 28.02.2011 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" z s. w T. - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne z dnia 22.12.2015 r. znak [...] wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Uznając uzasadnienie zarządzenia za niezasadne spółdzielnia wniosła o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie na rzecz spółdzielni zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółdzielnia podniosła, że nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska w kontrolowanym budynku. Podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 i nr 180 poz. 1280) i w tym zakresie mieszczą się firmy - najemcy przedmiotowego obiektu, dokonujący zakupu opału dla potrzeb ogrzewania budynku oraz użytkujący kotłownię. Są oni również zobowiązani do wnoszenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Spółdzielnia w trakcie kontroli wykazała, że na podstawie umów najmu (stosunków zobowiązaniowych) przekazała instalację i urządzenie do użytkowania najemcom, nie jest zatem prowadzącym instalację i użytkownikiem urządzenia. Jednocześnie w umowach najmu Najemcy zostali zobowiązani do przestrzegania przepisów m. in. ustawy o ochronie środowiska naturalnego (§ 3 B Umowy Najmu Firmy "C" M. Ł. i "F" R. Ś., § 3 pkt 3 Umowy Najmu Firmy "M." J. L.). Podniesiono również, że w trakcie kontroli nie zostały przeprowadzone żadne badania (poza dokumentacją fotograficzną stanowiącą załącznik nr [...] do protokołu z kontroli) mogące stwierdzić ponadnormatywne oddziaływanie na stan środowiska naturalnego. Opisane zarówno w protokole z kontroli jak i w zarządzeniu pokontrolnym źródło emisji - piec centralnego ogrzewania został wyprodukowany przez Spółdzielnię Odlewniczą "A" z B. i piece tego typu tj. z ręcznym zasypem węgla są do tej pory produkowane i oferowane do sprzedaży przez producenta (źródło - strona internetowa producenta) co stanowi, że są one dopuszczone do użytkowania wg polskich norm. Piec jest utrzymywany w dobrym stanie technicznym, a wszelkie usterki są na bieżąco usuwane. Ostania naprawa miała miejsce w listopadzie 2014 r. (ksero faktury w załączeniu). Ponadto producent nie przewidział obowiązku stosowania żadnych dodatkowych urządzeń ochrony powietrza. W kontrolowanym budynku w dniu 30.10.2015 r. została przeprowadzona kontrola kominiarska, co zostało wykazane w protokole z kontroli. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że instalacja w budynku jest sprawna. Wskazano, że Spółdzielnia zawarła już ustne porozumienie z najemcami lokali w sprawie wcześniejszego przygotowania instalacji do ogrzewania tj. wcześniejszego rozpalania w piecu, czym wyczerpała możliwości organizacyjne, gdyż obowiązki Najemców wynikają zarówno z umów najmu, jak też faktu, że są oni przedsiębiorcami korzystającymi ze środowiska w przedmiotowym budynku. Nadto do Spółdzielni nie wpłynęły żadne wnioski od najemców w sprawie wadliwego działania urządzenia, a podnoszone w piśmie kontrole przeprowadzane przez Straż Gminną Gminy nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Spółdzielnia podniosła, że w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 r. nr [...] nie znalazła przepisów dotyczących przeprowadzonej kontroli w zakresie odnoszącym się Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz swoje stanowisko wyrażone w piśmie stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowane przepisy art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) wskazują, że podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 cyt. powyżej ustawy przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), natomiast zgodnie z pkt 41 art. 3, jeśli mowa jest o tytule prawnym - rozumie się przez to m.in. prawo własności. Niezbitym dowodem na podleganie przez Spółdzielnię pod wskazane przepisy, jest wpis dokonany pod numerem [...] z dn. 10.10.2001r. [...] przez Sąd Rejonowy [...] w K., XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego i zarazem jest właścicielem budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w m. T., gm. T., w którym funkcjonuje przedmiotowa instalacja c.o. wyposażona w źródło ciepła jakim jest kocioł produkcji Spółdzielni metalowo-odlewniczej A z B. (kocioł grzewczy wodny niskotemperaturowy stalowy o mocy 23 kW, pow. ogrzew. 2,2 m2, S1WC-29-4 - wg tabliczki znamionowej). O byciu właścicielem ww. obiektu zaświadcza również §1 umów najmu zawartych z najemcami. W związku z powyższym obowiązek przestrzegania praw i obowiązków dotyczących przedmiotowej nieruchomości (w tym m.in. z zakresu ochrony środowiska) spoczywa również na Gminnej Spółdzielni "[...]" w T., w zakresie przysługującego mu władztwa nad lokalami i urządzeniem. Zgodnie z art.141 ust.2 ww. ustawy, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Wobec powyższego do wynajmującego - właściciela, którym jest Gminna Spółdzielnia "[...]" z/s w T., należy nadzór nad sprawnością instalacji oraz sposobem jej eksploatacji przez pracowników, lub jak ma to miejsce w tym przypadku najemców. O prawidłowej eksploatacji urządzenia nie świadczy tylko i wyłącznie jego stan techniczny gwarantowany przez producenta, ale przede wszystkim sposób jego eksploatacji. Producent powyższego pieca zapewniając o prawidłowej konstrukcji urządzenia, nie może przewidzieć w jakich warunkach będzie ono użytkowane i nie może stwierdzić czy należy zastosować dodatkowe środki techniczne zapewniające właściwą ochronę środowiska. Te zadania należą zarazem do właściciela urządzenia jak i użytkownika, o czym mowa jest m.in. w art.140 ust. 1 pkt 4 cytowanej powyżej ustawy Prawo ochrony środowiska. W odniesieniu do zarzutu o nieprzeprowadzeniu badań przez organ kontrolujący, przytoczono art.3 pkt 21 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o pomiarze rozumie się przez to również obserwacje oraz analizy. W dniach oględzin przedmiotowej instalacji, dokonanych m.in. w dniu 02.12.2015r. w obecności przedstawiciela Firmy Usługowo-Handlowej "C" M. Ł. (jeden z najemców), który dokonywał zasypu ręcznego ww. kotła, zaobserwowano, że taki sposób zasilania urządzenia w paliwo oraz specyficzna lokalizacja obiektu handlowego w obniżeniu terenu w stosunku do lokalizacji obiektu przedszkola (miejsca czasowego pobytu dzieci), powoduje wydostawanie się z instalacji odprowadzającej spaliny z kotła zakończonej kominem, dymu na niskim pułapie (o powyższym był poinformowany w dniu 02.12.2015r. telefonicznie Pan P. T. - Prezes Zarządu GS). W przypadku ręcznego zasypu kotła paliwem w sposób nieregularny, dochodzi do okresowego zadymiania okolicznej zabudowy mieszkalnej (przy kierunku wiatrów zachodnich) lub budynku przedszkola (przy kierunku wiatrów południowych) i stanowi również uciążliwość zapachową. Uciążliwość taka występowała podczas przeprowadzonych wstępnych oględzinach obiektu w dniu 02.12.2015r. (instalacja jest wygaszana każdego dnia po zakończeniu użytkowania obiektu przez najemców i wymaga ponownego jej rozpalenia w dniu następnym). Z komina wydostawał się gęsty dym o zabarwieniu żółto-brunatnym, który utrzymywał się na niskim pułapie i powodował uciążliwość zapachową (odorową) - ocena organoleptyczna. Nadmierne zadymianie powstaje w przypadku niewłaściwego przebiegu procesu spalania paliwa (w tym przypadku węgla), przy niedostatecznej ilości dostarczanego tlenu. Taki przypadek występuje najczęściej podczas ręcznego zasypu paliwa do kotła. Konstrukcja kotła, którego Gminna Spółdzielnia "[...]" z/s w T. jest właścicielem, uniemożliwia prowadzenie procesu spalania węgla w sposób równomierny, zapewniający właściwy przebieg tego procesu, z zastosowaniem odpowiednich dawek paliwa przy dostatecznej ilości tlenu. Właściciel ww. urządzenia wiedząc o występujących problemach z okresowym zadymianiem terenów sąsiednich (o czym świadczyły liczne kontrole przeprowadzane przez służby samorządowe, spowodowane interwencjami właścicieli sąsiednich obiektów, w tym m.in. przedszkola), nie podejmował żadnych działań zapobiegawczych przed możliwymi skutkami niewłaściwej eksploatacji instalacji spalinowej wraz z kotłem, jak również nie podejmował żadnych działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia szkód w środowisku, np. poprzez dodatkowe wyposażenie instalacji z zastosowaniem odpowiednich środków technicznych, które mogłyby umożliwić najemcom właściwą i bezpieczną eksploatację ww. instalacji oraz zapobiec zanieczyszczaniu środowiska, w opisany powyżej sposób. Zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zanieczyszczeniu - rozumie się przez to emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zapisy art.146 ust. 1 ww. ustawy, dot. m.in. zapewnienia prawidłowej eksploatacji instalacji energetycznego spalania paliwa (węgla), polegającej w szczególności na stosowaniu paliw, surowców i materiałów eksploatacyjnych zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko; czy podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska, odnoszą się również do właścicieli tych urządzeń, gdyż prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, nie ma możliwości w tym przypadku podejmowania stosownych działań w zakresie technicznej ingerencji w przedmiotową instalację, bez wcześniejszego uzgodnienia ich z jej właścicielem, tj. Gminną Spółdzielnią "[...]" z/s w T. (co zresztą zostało zapisane w § 4 pkt 3 umów najmu - cyt. "remonty i przeróbki wymagają pisemnej zgody Wynajmującego"). Zgodnie z art.6 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska: "1. Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. 2. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Zanieczyszczanie środowiska poprzez nadmierne zadymianie terenów sąsiednich (spowodowane niemożliwością właściwej eksploatacji przedmiotowej instalacji c.o. z kotłem opalanym węglem, zainstalowaną w budynku handlowym przy ul. [...] w m. T., umożliwiającej prawidłowe prowadzenie procesu spalania paliwa, przy jednoczesnym zapewnieniu właściwej ilości tlenu jak i równomiernych dawek węgla w jednostce czasu), stanowi dużą uciążliwość zapachową (odorową), mogącą przyczynić się do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi narażonych na sukcesywne wdychanie substancji emitowanych wraz z dymem. W rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń wokół obiektu handlowego, istotną role pełnią warunki meteorologiczne. Należą do nich m.in.: temperatura, ciśnienie, wilgotność i turbulencja powietrza oraz kierunek i prędkość wiatru. Rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń sprzyja konfiguracja terenu, a zwłaszcza brak naturalnych i sztucznych barier ograniczających emisję. Minister Środowiska nie określił standardów zapachowej jakości powietrza i metod oceny zapachowej jakości powietrza, co sprawia, iż brak jest instrumentów ułatwiających rozwiązanie tego skomplikowanego problemu. Dlatego biorąc pod uwagę, że celem eliminacji uciążliwości odorowej - zapachowej powodowanej procesem energetycznego spalania paliwa (węgla) w ww. budynku będącym własnością Gminnej Spółdzielni "[...]" z/s w T., muszą zostać podjęte działania techniczno-organizacyjne, zmierzające do wyeliminowania uciążliwości w środowisku, powodowanej nadmiernym zadymianiem sąsiednich terenów z zabudową mieszkaniową przy ul. [...] oraz obiektu przedszkola. Jak wynika z pisma wnioskodawcy z dnia 7 stycznia 2016 r. (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) Gminna Spółdzielnia "[...]" z/s w T. jest świadoma swojej odpowiedzialności za przestrzeganie praw i obowiązków dotyczących przedmiotowej nieruchomości wyposażonej w instalację c.o. z kotłem produkcji Spółdzielni metalowo-odlewniczej A z B. (w tym również z zakresu ochrony środowiska) gdyż podaje, że nie wyklucza ewentualnej wymiany kotła czy też zmiany sposobu ogrzewania obiektu, po ewentualnym uzyskaniu dofinansowania z Urzędu Gminy, w ramach uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 r., zmieniającej uchwałę nr [...] z dn. 21.12.2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest "innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 28.02.2008 r., sygn. II OSK 216/08, postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 825/16). Podstawą prawną jego wydania jest art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.) zwanej dalej IOŚ, który wskazuje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 31a ust. 1 ustawy o IOŚ przewidującego odpowiedzialność wykroczeniową w razie niepoinformowania organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo za niezgodne z prawdą informacje w tym zakresie. Z treści przedstawionych unormowań prawnych orzecznictwo sądowe wyprowadza wniosek, że zarządzenie pokontrolne ma władczy charakter i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, wpływając na prawa i obowiązki kontrolowanego, a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarządzenie prawidłowo zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej – Prezesa Zarządu Spółdzielni. Z uwagi na to, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ustawa o IOŚ nie przewiduje środków zaskarżenia, to w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. skarga może zostać wniesiona po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub też mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało doręczone adresatowi w dniu 29 grudnia 2015r. W dniu 11 stycznia 2016 r. do siedziby WIOŚ Delegatura w T. wpłynęło wezwanie Gminnej Spółdzielni [...] w G. do usunięcia naruszenia prawa, z wnioskiem o uchylenie tego zarządzenia. Oznacza to, że skarżąca Spółdzielnia dochowała wymogów formalnych niezbędnych dla dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. W dalszej kolejności wskazać należy, że skarżąca została prawidłowo wskazana jako adresat przedmiotowego zarządzenia. Zarzut, że skarżąca nie jest prowadzącym instalację i użytkownikiem urządzenia jest jednym z głównych zarzutów skargi. Zdaniem skarżącej adresatami tego zarządzenia - jako prowadzący instalację i użytkownicy urządzenia - winni być najemcy lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowym budynku (firma "C" M. Ł., firma "F" R. Ś., firma "M" J. L.). Przytoczyć zatem należy przepisy dotyczące podmiotów obowiązanych do przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) zwana dalej POŚ, eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot. Zgodnie z art. 3 pkt. 3, 6, 31, 41, 42a POŚ, instalacja to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Eksploatacja instalacji lub urządzenia to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Prowadzący instalację to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Użytkownik urządzenia to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania urządzeniem w celu jego eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Natomiast tytuł prawny to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. W niniejszej sprawie, w budynku stanowiącym własność skarżącej Spółdzielni znajdują się lokale użytkowe (sklepy), które jak wynika z załączonych do skargi umów, zostały wynajęte, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Najemcy (J. L., M. Ł., R. Ś.) władają zatem lokalami na podstawie tytułu prawnego jakim jest stosunek obligacyjny – najem. Skarżąca twierdzi, że na podstawie tego samego tytułu obligacyjnego, najemcy władają też instalacją grzewczą, będącą źródłem emisji. Rzeczywiście w umowach najmu każdy z najemców został zobowiązany do opłacania kosztów zużycia energii elektrycznej, wody, wywozu nieczystości stałych, opłacania telefonu oraz do solidarnego z pozostałymi najemcami lokali zapewnienia wystarczającej ilości opału dla ogrzewania budynku. We wszystkich umowach najmu zapisano również, że wspólnie z pozostałymi najemcami lokali w budynku, każdy ponosi odpowiedzialność za ewentualne uszkodzenie instalacji w wyniku zamarznięcia instalacji grzewczej. Do skargi dołączono również protokół "przekazania – przejęcia kotłowni" sporządzony w dniu 14 listopada 2012r. pomiędzy skarżącą Spółdzielnią a M. Ł. Protokół opisuje pomieszczenie kotłowni oraz znajdujący się tam piec węglowy a także wskazuje na znajdujący się tam zapas opału w ilości 1 tona - własność najemcy. Pozornie zatem wydawać by się mogło, że nie tyle wszyscy najemcy, ale jeden z nich – M. Ł., jest "władającym instalacją lub urządzeniem na podstawie tytułu prawnego". Jednakże taka ocena stanu faktycznego jest zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 659 Kodeksu Cywilnego, przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Zgodnie natomiast z art. 662 § 1 i 2, wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają najemcę. "Wydanie rzeczy" polega na stworzeniu możliwości faktycznego używania rzeczy, natomiast w obowiązku wydania i utrzymywania lokalu użytkowego w stanie przydatnym do użytku (w niniejszej sprawie na cele prowadzenia dzielności gospodarczej - prowadzenia sklepu) mieści się niewątpliwe zapewnienie najemcy co najmniej dostępu do wody i prądu ale również zapewnienie ogrzewania lokalu, gdyż w naszej szerokości geograficznej przez znaczną część roku normalne korzystanie z nieogrzewanego sklepu byłoby niemożliwe. W niniejszej sprawie instalacja grzewcza, kotłownia, piec węglowy – nie są odrębnym od lokalu użytkowego przedmiotem najmu. Są to pomieszczenia, urządzenia, instalacje przy pomocy których lokal utrzymywany jest w stanie przydatnym do użytku tj. przy pomocy których jest ogrzewany. Specyfika tego konkretnego źródła ogrzewania polega na tym, że musi być ono w zasadzie nieustająco doglądane, stąd obowiązki te zostały przez Wynajmującego nałożone na Najemców, na co dzień w budynku tym przebywających. Gdyby Wynajmujący zaoferował najemcom ogrzewanie gazowe lub elektryczne, wówczas tego rodzaju obowiązki jak zakup węgla, palenie w piecu i zapobieganie zamarzaniu instalacji grzewczej - byłyby bezprzedmiotowe. Najemcy niewątpliwie urządzenie (piec węglowy) użytkują (eksploatują) są zatem użytkownikiem urządzenia w rozumieniu ustawy. Jednak ustawa POŚ przez "eksploatacja instalacji lub urządzenia" rozumie nie tylko jego użytkowanie, ale również utrzymywanie go w sprawności. Tak rozumiana eksploatacja instalacji oraz urządzenia jest obowiązkiem właściciela. W niniejszej sprawie to właściciel dokonuje napraw i konserwacji instalacji (pieca) o czym świadczy choćby FV dołączona do skargi (k. [...] akt sądowych), dokonuje przeglądów kominów wentylacyjnych i dymowych (k. [..] akt sądowych). Oznacza to, że właściciel obowiązków tych nikomu nie przekazał. Zatem obowiązek wynikający z przywoływanego powyżej art. 138 POŚ spoczywa na właścicielu – skarżącej Spółdzielni. W dalszej kolejności odnieść należy się do stawianego organowi zarzutu braku dokonania pomiarów. Zgodnie z art. 3 pkt. 21 POŚ, przez pomiary rozumie się również obserwacje oraz analizy. Z protokołów kontroli i dokumentacji zdjęciowej wynika kilka okoliczności. Po pierwsze, źródłem emisji do powietrza (zadymiania) jest stary, osiemnastoletni piec węglowy - wyprodukowany w 1998 roku. Instalacja spalinowa nie została wyposażona w żadne urządzenia ochrony powietrza. Zaobserwowano, że lokalizacja budynku powoduje wydostawanie się dymu z komina na niskim pułapie, co w przypadku ręcznego zasypu paliwem, powoduje okresowe zadymianie okolicznej zabudowy mieszkalnej (przy kierunku wiatrów zachodnich) lub budynku przedszkola (przy kierunku wiatrów południowych) i stanowi również uciążliwość zapachową. Ten stan faktyczny nie jest co do zasady przez skarżącą kwestionowany, a poza sporem jest, że do okresowego i uciążliwego zadymiania okolicy dochodzi. Dokumentacja zdjęciowa oraz protokół kontroli w terenie jest w tym zakresie wystarczającym dowodem. Dalej skarżąca kwestionuje fakt powołania przez organ, że stan stwierdzony podczas kontroli stanowi naruszenie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013 r., zmieniająca uchwałę nr [...] z dn. 21.12.2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz.[...] z dnia 4 marca 2010 roku i wszedł w życie w dniu 19 marca 2010 roku), zmienionej uchwałą nr [...] z dn. 28.02.2011 r. Rację ma skarżąca, że stwierdzenie to jest co najmniej niefortunne, gdyż uchwała ta, choć jest aktem prawa miejscowego, jest głównie programem, zbiorem pewnych założeń, planów i propozycji naprawczych ("program ochrony powietrza dla województwa [...] jest dokumentem przygotowanym w celu określenia działań zmierzających do przywrócenia odpowiedniej jakości powietrza na terenie [...]." – pkt. 1.2.1 zał. nr 2 do uchwały). Obowiązki w niej zawarte skierowane są do szeroko rozumianych organów administracji publicznej. Jej postanowienia nie mogą zatem zostać naruszone przez skarżącą. Natomiast stan faktyczny taki jak w niniejszej sprawie, jest przedmiotem zainteresowania tej uchwały. Z uchwały tej bezspornie bowiem wynika, że głównym działaniem naprawczym w zakresie ochrony powietrza dla [...], wyróżniającym się dużym efektem ekologicznym i oraz efektywnością ekonomiczną realizacji, jest eliminacja starych, niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Wskazano w szczególności na działanie naprawcze polegające na realizacji gminnych programów ograniczania niskiej emisji (PONE) – w ramach tego działania wskazano, że zakres inwestycji dofinansowywanych w ramach programów może obejmować (poza Aglomeracją [...]) wymianę starych kotłów na paliwa stałe - na nowoczesne kotły węglowe z automatycznym podajnikiem oraz kotły na biomasę, szczególnie na terenach małych miast i na obszarach wiejskich. Pomimo błędnego stwierdzenia w zarządzeniu pokontrolnym skierowanym do skarżącej, że zastany i ustalony stan faktyczny narusza wskazaną wyżej uchwałę, WIOŚ równocześnie z zarządzeniem pokontrolnym wystosował pismo do Wójta Gminy z wnioskiem o uwzględnienie przedmiotowej instalacji jako elementu niskiej emisji przy tworzeniu programu ograniczania niskiej emisji dla obszaru Gminy w ramach wskazanej wyżej uchwały Sejmiku. Tym samym przywołanie tej uchwały w zarządzeniu pokontrolnym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że nie zobowiązano skarżącej na podstawie tej uchwały do podjęcia konkretnych czynności związanych z np. zmianą sposobu czy techniki ogrzewania. O podjęcie współpracy w tym zakresie zwrócono się równolegle do właściwego organu. Organ wskazał również, że stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie art. 140 ust. 1 i 2, art.141 ust.2, art.146 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., póz. 1232 z późn. zm.). Zgodnie z art. 140 ust. 1 i 2, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, w szczególności przez: 1) odpowiednią organizację pracy; 2) powierzanie funkcji związanych z zapewnieniem ochrony środowiska osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe; 3) zapoznanie pracowników, których zakres czynności wiąże się z kwestiami ochrony środowiska, z wymaganiami w tym zakresie, gdy nie jest konieczne odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie; 4) podejmowanie działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia szkód w środowisku wynikających z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska przez pracowników, a także podejmowania właściwych środków w celu wyeliminowania takich przypadków w przyszłości. 2. Pracownicy są obowiązani postępować w sposób zapewniający ochronę środowiska. Niewątpliwie skarżąca jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska to zgodnie z art. 3 pkt. 20 lit. a POŚ to przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej definiuje przedsiębiorcę jako osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Z odpisu KRS Gminnej Spółdzielni [...] znajdującego się w aktach sprawy sądowej wynika, że przedmiotem działalności przedsiębiorcy (skarżącej) jest między innymi wynajem i zarzadzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Tym samym uzyskiwanie czynszu z tytułu najmu lokali znajdujących się w budynku stanowiącym własność skarżącej stanowi jeden ze sposobów uzyskiwania przychodów z działalności gospodarczej. W art. 140 ust. 1 p.o.ś. wskazano katalog działań mających zagwarantować, że korzystanie ze środowiska będzie przebiegało w sposób właściwy. Trzeba jednak zauważyć, że w tym przepisie posłużono się zwrotem "w szczególności", który wskazuje na jego otwartość, a zatem w zależności od sposobu korzystania ze środowiska, na podmiocie korzystającym ze środowiska mogą ciążyć również inne obowiązki niż tylko wymienione w tym przepisie. Przepis ten w ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz w ust. 2 posługuje się sformułowanie "pracownik" co powoduje, że obowiązki tam wskazane dotyczą pracowników, którymi w rozumieniu art. 2 Kodeksu Pracy są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wydaje się jednak, że przepis ten w zakresie pojęcia "pracownik" należałoby tak wykładać, aby dotyczył wszystkich osób działających w cudzym imieniu i na cudzy rachunek (w imieniu i na rachunek podmiotu korzystającego ze środowiska). Zawężenie pojęcia "pracownik" wyłącznie do jego rozumienia wynikającego z Kodeksu Pracy wyłączyłoby bowiem z obowiązku dbałości o przestrzeganie wymagań ochrony środowiska zarówno podmioty świadczące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych mających za przedmiot świadczenie pracy, jak i podmioty będące stronami stosunków zobowiązaniowych. Tym samym, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazanie cytowanego przepisu jako naruszonego przez ustalony stan faktyczny było prawidłowe w tym znaczeniu, że skarżąca Spółdzielnia – właściciel nieruchomości - dla realizacji swoich obowiązków w zakresie prawidłowego korzystania ze środowiska może posłużyć się, według swojego wyboru, zarówno swoimi pracownikami jak i najemcami swoich nieruchomości poprzez odpowiednie ukształtowanie stosunku zobowiązaniowego (umowy najmu), który skarżącą z nimi wiąże. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 141 ust. 2 POŚ, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Dla prawidłowej interpretacji tego przepisu, należy odczytywać go łącznie z ust. 1, zgodnie z którym eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Łączne ich odczytanie prowadzi do wniosku, że art. 141 ust. 2 ustanawia zasadę ogólną, bezwzględnie obowiązującą - oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie ma powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z jej przestrzegania nie zwalnia ani dotrzymywanie standardów emisyjnych, ani dotrzymywanie standardów jakości środowiska, ani nawet brak w stosunku do jakiejś instalacji czy urządzenia jakichkolwiek standardów. Dodatkowo wskazać należy, że po myśli art. 145 pkt. 3 lit. a i b POŚ (przepisu nie wskazanego przez organ w zarządzeniu pokontrolnym), obowiązkiem prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia jest zapewnienie ich prawidłowej eksploatacji, polegającej w szczególności na a) stosowaniu paliw, surowców lub materiałów zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko, b) podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych lub w pracy urządzeń ochronnych ograniczających emisję, w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska. W zakresie ochrony środowiska, zgodnie z prawem wspólnotowym obowiązuje zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), która to zasada implementowana została do krajowego porządku prawnego w art. 7 POŚ, zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia (ust.1). Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (ust. 2). Jednak należy również podkreślić, że treść zarządzenia pokontrolnego sprowadza się do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia przez skarżącą harmonogramu działań techniczno – organizacyjnych, zmierzających do wyeliminowania uciążliwości środowiska spowodowanej nadmiernym zadymianiem sąsiednich terenów z zabudową mieszkaniową oraz obiektu przedszkola. Oznacza to, że organ nie nałożył na skarżącą żądnych obowiązków natury finansowej, a nakazany obowiązek winien skłonić skarżącą do refleksji nad możliwymi do podjęcia i zorganizowania sposobami zmiany istniejącego stanu. Wydaje się, że zarządzenie w jakimś stopniu skutek ten już odniosło, gdyż jak wskazuje skarżąca, zawarła już ustne porozumienie z najemcami lokali w sprawie wcześniejszego przygotowania instalacji do ogrzewania tj. wcześniejszego rozpalania w piecu. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.