II SA/Kr 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; skargę oddala Postanowieniem z dnia 14 października 2009r. Nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 11a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r., obciążającej Spółkę Mieszkaniową "[...]" sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości, będących własnością Gminy Miejskiej, stanowiących działki ewidencyjne nr: "1" i "2", położone w obrębie [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ l instancji podał, iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania działek nr: "1" i nr "2" (obręb [...]) nie jest uzależnione od uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi m.in. na części tych działek. W ocenie organu lokalizacja drogi publicznej na części w/w działek nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego konieczność rozstrzygnięcia uzasadniałaby zawieszenie postępowania dotyczącego ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Organ l instancji stwierdził też, że w chwili nabywania prawa użytkowania wieczystego spółce "[...]" znane były zamierzenia dotyczące budowy drogi dojazdowej od ul. [...] do ul. [...] w K., a znając projekt podziału w/w działek (sporządzony w 2007 r.), spółka mogła i nadal może podjąć działania zmierzające do zainwestowania na przedmiotowym gruncie zgodnie z celem określonym w umowie o oddaniu tego terenu w użytkowanie wieczyste - niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. podnosząc, iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych działek jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego ustalenia lokalizacji drogi, bowiem takie rozstrzygnięcie bezpośrednio wpływa na możliwość przeprowadzenia procesu inwestycyjnego na przedmiotowych działkach przez stronę skarżącą Spółkę. Ze względów technicznych jak i prawnych nie można w obecnej chwili przeprowadzić skutecznie procesu inwestycyjnego na w/w działkach w związku z faktem, iż postępowanie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi na części przedmiotowych działek nadał jest w toku. Postępowanie odnośnie lokalizacji drogi na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym skutkuje wprowadzeniem znacznych ograniczeń, a nawet brakiem możliwości zabudowy przedmiotowego terenu na skutek podziału zmierzającego do odjęcia spółce praw do części tych działek - co należało ocenić jako sprawę bezpośrednio wpływającą na rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Postępowanie co do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wyjaśnienia możliwości zabudowy i ustalenia praw spółki "[...]" do terenów inwestycyjnych. Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia oraz o wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art.144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według utrwalonego orzecznictwa NSA (wyroki: z dnia 3.09.2009 r. sygn. l OSK 1229/08, z dnia 28.05.2008 r. II OSK 1698/07) przez "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co należy rozumieć, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Oznacza to również, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W przypadku zaś braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym powyższa zależność musi być bezpośrednia. Natomiast, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to wówczas nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wprawdzie wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązków zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego dała podstawy do stwierdzenia, że wskazana w zażaleniu okoliczność nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do rozpatrywanej sprawy i w związku z tym nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania. Nie można bowiem uznać, że pomiędzy rozpoznawaną główną sprawą, dotyczącą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, a wydaniem decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji drogi na części w/w działek zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Mogą wiązać się z wydaniem takiej decyzji określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi jednak - w świetle powyższych ustaleń -obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak podano w wyroku WSA z dnia 5 marca 2008 r. (sygn. VI SA/Wa 2164/07), samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o., z siedzibą w K., podnosząc m.in., iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych działek jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego ustalenia lokalizacji drogi, a wobec faktu, iż nie ma pewności jak i kiedy zakończy się postępowanie w zakresie lokalizacji drogi, postępowanie co do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze zarzucono, iż Kolegium bezzasadnie, mimo wskazanych w zażaleniu nieprawidłowości, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. Strona skarżąca podała, że argumentacja SKO przemawiająca za utrzymaniem postanowienia organu l instancji w mocy sprowadza się jedynie do uznania, że wskazana sprawa nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpatrywanej przez ten organ w wyniku wniesionego zażalenia. Zdaniem strony skarżącej, nie jest też wystarczające (bez należytego odniesienia do przedstawionego stanu faktycznego) samo oparcie się organu II instancji na wynikającym z powołanego orzeczenia WSA z dnia 5.03.2008 r. stwierdzeniu odnoszącym się do zawieszenia postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ podał również, że w sprawie została wydana decyzja SKO w [...] z dnia 14.12.2009r.znak: [...] orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22.10.2009r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 15 grudnia 2009r., znak: [...], jak też postanowienie organu l instancji Prezydenta Miasta z dnia 14 października 2009r. Nr [...] nie naruszają prawa. Organy administracji obu instancji ustaliły, że brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania w trybie art.97§ 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Strona skarżąca Spółka Mieszkaniowa "[...]" spółka z o.o. w K. podnosi w skardze iż organ administracyjny powinien był zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego polegającego na tym, ze decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi będzie miała wpływ na wydanie decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2009r. obciążającą tę Spółkę jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiących dz. o nr ewid. "1" i nr "2" położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...]. W szczególności Spółka podniosła, że nie ma pewności jak i kiedy zakończy się postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji dróg na przedmiotowych nieruchomościach. Istota sporu sprowadza się do tego, czy wskazane przez Spółkę okoliczności sprawy stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 4 k.p.a. i dają podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Spółkę jako użytkownika wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu jest wystąpienie takiej przesłanki która powoduje, że organ rozpoznający sprawę nie może jej merytorycznie zakończyć orzekając co do istoty sprawy, bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. Organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie pojawia się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a.. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego ( por.: wyrok NSA w W-wie, II OSK 1698/07). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka przesłanka do zawieszenia postępowania nie zachodziła i organ rozpoznający mniejszą sprawę o wymierzenie dodatkowej opłaty mógł ją rozstrzygnąć, biorąc oczywiście pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, w tym przede wszystkim zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą. Zresztą w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja organu I instancji Prezydenta Miasta z dnia 22.10.2009r. znak: [...] wydana już po zaskarżonym postanowieniu, orzekająca o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Spółkę, która na skutek odwołania Spółki została w całości uchylona decyzją organu II instancji - SKO w [...] z dnia 14.12.2009r.znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Z uzasadnienia decyzji SKO z dnia 14.12.2009r. wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy wskazane przez Spółkę . Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy w ocenie Sądu wszystkie zarzuty strony skarżącej należy uznać za bezzasadne, ponieważ brak było podstaw do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 k.p.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu ( por.: wyrok NSA z dnia 11.10.2005r. sygn. akt FSK 2326/04). Organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7 kpa, art. 77 § 1 a także w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowiska w sprawie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując okoliczności faktyczne, którymi się kierowały przy wydaniu postanowień oraz wskazując na zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięć zawartych w postanowieniach obu instancji i wyjaśnieniem jej zastosowania. Skoro postanowienia organów administracji obu instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, to skargę Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. należało oddalić jako bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.