II SA/Kr 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi E.F.-B. i M.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. F.-B. i M.F. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. F. i T. F., złożony w dniu 27.12.200r. o wydanie opinii - ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2001r., nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 "c" ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1994r., nr.89 poz.414 z późn. zm.) nałożył na M. F., E. F., J. F. i Z. F. obowiązek przedłożenia do dnia 31 marca 2001r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in. na uszkodzenia konstrukcyjne naroża południowo-wschodniego, pionowe i ukośne spękanie ścian zewnętrznych i wewnętrznych budynku oraz zapadnięcie się posadzki w pomieszczeniu narożnym w kierunku południowym. W całym budynku od strony ulic [...] i [...] widać pęknięcia ścian i tynku, w części nie otynkowanej zmurszałe cegły. W związku z powyższym, organ I instancji uznał za stosowne zobowiązać właścicieli w/w nieruchomości, ustalonych na podstawie wypisu z Księgi Wieczystej nr KW - [...] założonej dla przedmiotowej nieruchomości, do sporządzenia ekspertyzy technicznej, która pozwoli określić stan techniczny przedmiotowego budynku. Na w/w postanowienie zażalenie w piśmie z dnia 19 lutego 2001r. złożyli M. F. i E. F., w części dotyczącej nałożenia na nich obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej budynku. Zdaniem skarżących nie - "mają oni żadnego interesu, ani obowiązku remontowania, czy uczestniczenia w kosztach naprawy części budynku stanowiącego nie ich własność (...)". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu w/w zażalenia postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr [...] w N. i w tym zakresie wyznaczył termin do przedłożenia ww. ekspertyzy do dnia 28 lutego 2009r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż organ I instancji słusznie nałożył obowiązek przedłożenia opinii technicznej na współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Wskazano, iż organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie przepisów rozdziału VI prawa budowlanego nakładają obowiązki i egzekwują je od podmiotów konkretnie wskazanych w art. 62 prawa budowlanego - a więc od właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] lutego 2001r., prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dziale II, jako właściciele figurują: M. F., E. F., J. F., Z. F. i E. F. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, na podstawie akt sprawy, iż E. F. zmarł. W ocenie organu odwoławczego konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wyznaczonego przez organ I instancji dla przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy i wyznaczenie nowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła E. F. B. i M. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odpisie z księgi wieczystej faktycznie figuruje pięciu w/w współwłaścicieli, jednakże każdy z nich oddzielnie użytkuje dany lokal mieszkalny podnosząc odrębne koszty jego utrzymania i eksploatacji. Zdaniem skarżących, każdy ze współwłaścicieli ponosi odpowiedzialność za swoją cześć nieruchomości, którą użytkuje. Na poparcie swojego stanowiska przytoczono wyrok Sadu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 20.09.2006r., sygn. akt I Aca 934/06, w sprawie z powództwa T. F. przeciwko Gminie o odszkodowanie, w którym nakazano wypłacenie odszkodowania tylko jednemu ze współwłaścicieli w/w budynku tj. T. F. Niezrozumiałym dla skarżących jest fakt, iż w sprawie wypłaty świadczeń możliwe jest uznanie prawa tylko jednego współwłaściciela, natomiast wszelkie koszty napraw i remontów zobowiązani są ponosić wszyscy współwłaściciele. Skarżący wskazali również ze w w/w sprawie zostały przedstawiane już trzy ekspertyzy budowlane (dwie na zlecenie sądu powszechnego). Następnie w skardze powołano regulację art. 81 c w związku z art. 50 ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc, że poza zakresem kompetencji organu nadzoru budowlanego pozostaje rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, związanych z przedmiotem współwłasności oraz ustalenie winnych zaistniałego stanu technicznego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu skarga E. F. - B. i M. F. zasługuje na uwzględnienie, ale nie ze względu na podniesione w niej zarzuty. Rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego na jego właścicieli zostało oparte na mającym zastosowanie w sprawie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, jednakże ze względu na istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie z w/w przepisem organy administracji architektoniczne budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Z protokółu oględzin sporządzonego w dniu 24.01.2001r. wynika, że w/w obiekt wywołuje wątpliwości co do swojego stanu technicznego. Tak więc podstawa faktyczna do wydania zaskarżonego postanowienia istnieje. Podnieść należy, iż postanowienia wydane na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane mają charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II OSK 1192/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 289261 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007r., sygn.akt VII SA/Wa 2440/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 334857). W przedmiotowej sprawie żądana dokumentacja ma na celu wskazanie, jakiego rodzaju nieprawidłowości występują i jaki roboty należy wykonać, tak by doprowadzić budynek mieszkalny do stanu bezpieczeństwa. Zgodnie zaś z treścią przepisów, zamieszczonych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych spoczywają na jego właścicielach lub zarządcach. Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy przy tym rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007r., syg.akt VII SA/Wa 2298/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 336729). W tym kontekście, skierowanie kontestowanego postanowienia do współwłaścicieli obiektu, którego stan techniczny budzi wątpliwości trudno oceniać jako wadliwe. Tak więc konkludując wskazać wypada, iż wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na współwłaścicieli obiektu - w/w budynku mieszkalnego zlokalizowanego w N. przy ul. [...] w drodze postanowienia obowiązek wykonania oceny stanu technicznego w/w obiektu budowlanego. Działanie organu w tym przypadku było w pełni uzasadnione, gdyż jednym z podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego - określonych w przepisie art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane jest nadzór i kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Niewątpliwie wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi konkretyzację powyższej kompetencji i w realiach niniejszej sprawy jest w pełni usprawiedliwione ujawnionymi okolicznościami. Odnosząc się do braku woli po stronie skarżących do wykonania nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku, na marginesie należy jedynie podnieść, iż niewykonanie lub nienależyte zrealizowanie nałożonego w trybie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku, skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w ust. 4 tegoż artykułu. Zgodnie z tym przepisem koszt wykonania zastępczego obciąża i tak osobę zobowiązaną do dostarczenia ekspertyzy. Z urzędu Sąd stwierdził oczywiste naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracyjne przepisów art. 7, 10, 61 § 4 oraz 77 k.p.a. Należy bowiem wskazać, iż jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem postanowienia (decyzji) umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy rozpoznające niniejszą sprawę bez wątpienia uchybiły zasadzie z art. 10 K.p.a. Z akt sprawy wynika, iż orzekające w sprawie organy administracyjne nie ustaliły poprawnie stanu faktycznego sprawy i nie zapewniły udziału wszystkim stronom postępowania. Z odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości nr ewid [...] w N., sporządzonego w dniu [...].02.2001r. oraz z wypisu z rejestru gruntów datowanego na dzień 1.02.2001r. wynikało, iż właścicielami w/w nieruchomości są M. F., E. F., J. F., Z. F., E. F. Na podstawie tych dokumentów organy winny ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania. Z akt wynika, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji zmarł E. F. Tym nie mniej Organ I instancji nadal prowadził postępowanie, nie ustalając ewentualnych następców prawnych po zmarłym E. F., nie zawiadamiając ich o prowadzonym postępowaniu i nie nakładając na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy. W postępowaniu odwoławczym zmarła Z. F. i J. F. (adnotacja poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki - postanowienia z dnia 23.12.2008r.). Zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające obowiązek wykonania określonej czynności - przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku - na osoby, które nie żyły, a tym samym nie mogły być już adresatem nałożenia jakichkolwiek obowiązków. Orzekające w sprawie organy administracyjne były zobligowane do ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach i zapewnienia im udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na dzień swojego orzekania. Niewątpliwie błąd organu I instancji został pogłębiony przez organ odwoławczy, który rozpatrzył zażalenie dopiero po 7 latach. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie podjęły żadnych działań w celu zabezpieczenia gwarancji procesowej stronom, polegających na zapewnieniu im czynnego udziału w sprawie i umożliwienia im przed wydaniem decyzji (postanowienia) wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również dopuściły do nałożenia obowiązku na osoby, które nie żyją - w tym zakresie postanowienie to nie jest wykonalne. Powyższy brak stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach k.p.a. Tak więc naruszono zasady określone w treści art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wydać postanowienie uwzględniając konieczność zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu, a także stan faktyczny na dzień orzekania. Sąd z urzędu zwraca uwagę na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i niezachowanie przez organ odwoławczy terminów z art. 35 k.p.a., poprzez naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy w trybie odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że zażalenie strony skarżącej od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu II instancji w dniu 1.03.2001r. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w dniu 23.12.2008r. Z powyższego wynika, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji naruszył art. 35 § 3 k.p.a., bowiem załatwił sprawę przez wydanie postanowienia w terminie siedmiu lat od daty doręczenia organowi zażalenia. Dodać należy, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu zażalenia (odwołania) wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) do organu odwoławczego. Termin, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego. Nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 281). Analiza akt sprawy prowadzi ponadto do wniosku, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a. nie zawiadomił stron postępowania podając przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie podjęto również żadnych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Fakt przewlekłości postępowania może wprawdzie rzutować na odpowiedzialność pracownika, który sprawy nie załatwił w terminie (art. 38 k.p.a.). Należy również zwrócić uwagę organom administracyjnym na treść przepisu art. 48 ust. pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.05.240.2027 j.t.), zgodnie z którym kto wbrew przepisom art. 22 ust. 2 i 3, będąc obowiązany do zgłoszenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, nie zgłosi ich do właściwego organu w ciągu 30 dni od dnia powstania zmian albo będąc obowiązany dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie dostarczy ich, podlega karze grzywny. Organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie powinny zawiadomić właściwy organ prowadzący ewidencję gruntów dla N. o zbadanie, czy w prowadzonej przez niego ewidencji znajdują się dla działki nr [...] wpisy zgodne ze stanem faktycznym oraz o podjęcie stosownych działań zmierzających do uzgodnienia treści zapisów ewidencji gruntów ze stanem faktycznym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania oraz innych przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.