II SA/Kr 424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: i— Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. N. i A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r., SKO.Rol.4172/46/2022 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu l instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz D. N. i A. P. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 424/23 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 września 2019 r. (SKO.Rol.4172/21/2019) na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") stwierdziło nieważność decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. (GK.6018-1/30/09) zmienionej decyzją Starosty Wielickiego z dnia 12 lipca 2012 r. (GK.6018-1/30/09), którą zezwolono D. N. i A. P. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. gm. B. i działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. B. . W uzasadnieniu stwierdzono, że D. N. i A. P. przy porządkowaniu dokumentów zauważyły decyzję Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. (GGN.6018-1/25/03), w której występuje działka nr [...], a którą skierowano do osób, od których wyżej wymienione nabyły nieruchomości, tj. D. P. i A. B.. Decyzję z 2009 r., zmienioną ww. decyzją z 2012 r., wyeliminowano z obrotu prawnego jako dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej i skierowaną do osoby niebędącej w dniu jej wydawania już stroną w sprawie. W związku z opisanym stwierdzeniem nieważności, Marszałek Województwa Małopolskiego wszczął postępowanie w sprawie określenia nadpłaty do zwrotu D. N. i A. P., które następnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r., znak: RO-V.7151.5.44.2019, zawiesił z urzędu do czasu wyjaśnienia przez Starostę Wielickiego kwestii faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej działek, ich powierzchni oraz ustalenia należnych opłat i osób zobowiązanych do ich uiszczania. W uzasadnieniu wskazano, że nie można określić ewentualnej nadpłaty do zwrotu z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. (znak: GGN.6018-1/25/03), do której nie została ustalona wysokość opłat oraz terminy wpłat, a dodatkowo nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu. Następnie przytoczono in extenso pismo Marszałka Województwa Małopolskiego do Starosty Wielickiego: "Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] 2019 r. [...] zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzeczeniu decyzji Kolegium, cytuję: "stwierdza nieważność w całości decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r., znak: GK.6018-1/30/09, zmienionej decyzją Starosty Wielickiego z dnia 12 lipca 2012 r., znak: GK. 6018-1/30/09 na trwałe wyłączenie gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. gm. B. i działki nr [...] położonej w miejscowości B. gmina B. ." Natomiast działka [...] nie była objęta wyłączeniem w w/w decyzjach. Ponadto w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do stwierdzenia nieważności w części, w zakresie objętym decyzją Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. znak: GK.6018-1/25/03, która obejmuje działkę [...] położoną w miejscowości P. gm. B. . Kolegium stwierdziło, iż kolejna decyzja Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r., znak: GK.6018- 1/30/09, zmieniona decyzją Starosty Wielickiego z dnia 12 lipca 2012 r., znak: GK.6018-1/30/09, będąc decyzją ostateczną obejmuje w części rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...] położonej w P. gm. B. i nakłada obowiązek, który winien być wykonany przez inny podmiot we właściwym czasie, co zostało określone w decyzji Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. znak: GGN.6018-1/25/03. Powyższe decyzje zostały skonsumowane, tj. grunt został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Proszę o wskazanie, jaka wysokość opłaty za jaką powierzchnię działek i w jakim terminie oraz przez kogo powinna zostać uiszczona za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej odnośnie następujących działek: 1) nr [...] położonej w miejscowości P. 2) nr [...] położonej w miejscowości P. 3) nr [...] położonej w miejscowości B.. Proszę również o wyjaśnienie rozbieżności, gdyż w pismach informujących Panią D. N. oraz Panią A. P. o wysokości opłat za lata 2013-2018 roku widnieje działka [...], która została wykreślona z wyłączenia w decyzji Starosty Wielickiego z dnia 12 lipca 2012 r., znak: GK.6018-1/30/09". Po rozpatrzeniu wniosku D. N. i A. P., Marszałek Województwa Małopolskiego postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., znak: RO-V.7151.5.44.2019, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 §1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej "o.p.") oraz art. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że pozyskał informację, iż Starosta Wielicki zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o weryfikację w trybie nadzwyczajnym ww. decyzji nieważnościowej z 2019r. Nie ustały więc przesłanki zawieszenia, które zależą od stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz Starosty Wielickiego. Po rozpatrzeniu zażalenia D. N. i A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: SKO.Rol 4172 /46/2022, wydanym na podstawie art. 97 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), utrzymało w całości w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie toczące się w trybie ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych i Ordynacji Podatkowej o zwrot nadpłaty uiszczonych opłat stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla niniejszego postępowania. Nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż zagadnienie wstępne nie zostało dotychczas rozpatrzone. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. N. i A. P., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 104 i 107 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku co do istoty, w zakresie istnienia kwestii prejudycjalnej, możliwości wzruszenia decyzji nieważnościowej oraz terminów przedawnienia roszczeń, a tym samym pozostawienie wniosków/zarzutów bez rozpoznania; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zachodzi zagadnienie prejudycjalne, podczas gdy: - w chwili złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przez skarżące nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie zagadnienia wstępnego; - decyzja nieważnościowa, której wykonania domagają się skarżące, jest prawomocna, ostateczna i jasna: stwierdza nieważność decyzji Starosty Wielickiego z 2009 r., na podstawie której skarżące uiściły nienależną kwotę 106 418,02 zł, więc kwota ta powinna być im zwrócona; - nie ma przesłanek, aby uznać, że w sprawie konieczne jest uprzednie wydanie innej decyzji; 3) art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 k.p.a.; 4) art. 145, 156 i 151 k.p.a. przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do nadzwyczajnej rewizji decyzji unieważniającej decyzję o odrolnieniu; 5) art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 68 ust. 2 o.p. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie jest zawieszone od 2020 roku, a do czasu złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie toczyło się żadne postępowanie, którego przedmiotem mogłaby być kwestia prejudycjalna. Skarżące podniosły, że Marszałek Województwa Małopolskiego jako wierzyciel ma obowiązek rozliczyć kwoty, którymi dysponuje bez podstawy prawnej od 2019 roku, a które stały się nienależne po stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której je ustalono i pobrano. Decyzja nieważnościowa jest prawomocna i ostateczna. Właściwy organ mógł ją zaskarżyć w 2019 roku, jeśli miał wątpliwości związane z decyzją lub rozbieżności w dokumentach. Zdaniem skarżących nie istnieją przesłanki do wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybach nadzwyczajnych, a weryfikacja ostatecznej decyzji, nawet z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, nie jest możliwa. Skarżące wskazały, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.g.r.l."), powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W niniejszej sprawie wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpiło nie później niż 14 grudnia 2009 r. (data rozpoczęcia budowy ukończonej 19 lipca 2011 r.). Z art. 22b ust. 3 u.g.r.l. wynika, że opłaty i należności są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a zatem zastosowanie do nich będą mieć przepisy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych (art. 68 § 2 o.p.). Obowiązek uiszczenia należności i opłat nie powstaje, jeśli od dnia, w którym właściciel gruntu powinien był złożyć wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, upłynęło 5 lat. W oparciu o te zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że w trakcie rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jest wniosek Starosty Wielickiego dot. weryfikacji decyzji nieważnościowej z 2019 roku. Organ zwrócił uwagę na to, że decyzja z 2003 r. (dotycząca poprzedników prawnych skarżących i nakładająca obowiązek pisemnego zgłoszenia terminu rozpoczęcia inwestycji i aktualnej wartości rynkowej gruntu) dotyczyła działek nr [...] i [...], natomiast decyzja z 2009 r. dotyczyła działek nr [...], [...] oraz [...]. W obu tych decyzjach istnieją niewyjaśnione różnice dotyczące powierzchni działek, opłat i ich płatności. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga D. N. i A. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie odpowiada prawu, gdyż zostało oparte na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j. z dnia 2023.04.25) dalej określanej jako "k.p.a.". Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, tamuje bowiem dalszy tok rozstrzygania sprawy administracyjnej. Co za tym idzie, przesłanki jej obligatoryjnego zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem, że nastąpić to może tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Powyższe implikuje wniosek, że zagadnienie wstępne musi bezpośrednio wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej, co do jej istoty, bez względu na pozytywne czy też negatywne konsekwencje dla stron. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rację mają zatem skarżący, wskazując, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, który to związek (w sposób przedstawiony przez organy obu instancji) w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Jednocześnie, że w chwili złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie zagadnienia wstępnego, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2019 r SKO.Rol/4172/21/2019 stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r , GK.6018-1/30/09 jest prawomocna i ostateczna. Skarżące uiściły kwotę 106.418,02 zł w wykonaniu nieważnej decyzji i konsekwentnie domagają się jej zwrotu. Marszałek Województwa Małopolskiego wszczął postępowanie w sprawie określenia nadpłaty do zwrotu D. N. i A. P., które następnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r., znak: RO-V.7151.5.44.2019, zawiesił z urzędu do czasu wyjaśnienia przez Starostę Wielickiego kwestii faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej działek, ich powierzchni oraz ustalenia należnych opłat i osób zobowiązanych do ich uiszczania. W uzasadnieniu wskazano, że nie można określić ewentualnej nadpłaty do zwrotu z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. (znak: GGN.6018-1/25/03), do której nie została ustalona wysokość opłat oraz terminy wpłat, a dodatkowo nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu. Z tej samej przyczyny Marszałek Województwa Małopolskiego – postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., znak: RO-V.7151.5.44.2019 odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu, odmawiając wnioskowi skarżących. Wskazana przez organy przyczyna zawieszenia i odmowy podjęcia postępowania nie stanowi kwestii prejudycjalnej o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ orzekający jest w stanie we własnym zakresie ocenić konsekwencje istniejącej decyzji na którą się powołuje, a następnie ocenić skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. (GK.6018-1/30/09) zmienionej decyzją Starosty Wielickiego z dnia 12 lipca 2012 r. (GK.6018-1/30/09), którą zezwolono D. N. i A. P. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. gm. B. i działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. B. (decyzja SKO w Krakowie z dnia 9 września 2019 r , SKO.Rol/4172/21/2019). "Rozbieżności w posiadanych dokumentach w zakresie działek, opłat i terminów ich płatności" obciążają organ, a nie stronę która oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie określenia nadpłaty i jej zwrotu. Co istotne - żadne inne postępowanie administracyjne wywołane "wątpliwościami organu orzekającego" nie toczy się, ani nie zostało skutecznie zainicjowane, a decyzja o stwierdzeniu nieważności jest prawomocna i ostateczna. Wystąpienie pisemne do Starosty Wielickiego w celu wyjaśnienia wątpliwości, zwrócenie się do SKO w Krakowie o weryfikację w trybie nadzwyczajnym decyzji SKO z dnia 9 września 2019r, znak: SKO.Rol/4172/21/2019, choć pożądane z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) i współdziałania organów w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy (art. 7b k.p.a) nie może prowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego, wbrew podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego jaką jest zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz podejmowania czynności w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) W świetle powyższych okoliczności, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.