II SA/Kr 425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia 29 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Decyzją z dnia 24 lutego 2009 r. ([...]), na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego placu manewrowego do szkolenia kierowców na działce [...] w miejscowości M.. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wytknął, że postępowanie wyjaśniające tak w zakresie dokonanej oceny wykonanych robót, jak i podmiotów uprawnionych do uczestniczenia na prawach strony przeprowadzono wadliwie. W szczególności organ wskazał, że materiał dowodzi jednoznacznie zasadności zakwalifikowania wykonanych robót jako budowli. Samo bowiem ułożenie płytek betonowych bezpośrednio na gruncie nie przesądza o powstaniu nowego obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić, czy wnioskodawczyni – A. G. posiada interes prawny, który umożliwiałby jej wszczęcie postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Wskazał jednak, że złożenie pisma informującego o dokonanych nieprawidłowościach powinno być badane pod kątem obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. (II SA/Kr 223/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. wniesioną na w/w decyzję. Postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie placu do nauki szkolenia kierowców na działce nr [...] w miejscowości M. prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 listopada 2011 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotową inwestycję oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wymienionych w postanowieniu. Decyzją z dnia 1 grudnia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J. H. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu manewrowego dla szkolenia kierowców na działce nr [...] w M.. Organ administracji podał co następuje: Postępowanie zostało wszczęte w dniu 2 października 2008 r. na wniosek A. G.. Właścicielem działki [...], na której znajduje się plac manewrowy jest J. H., a A. G. i B. G. są właścicielami działki nr [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2008 r. ustalono, że na działce [...] w miejscowości M. zlokalizowany jest plac manewrowy do szkolenia kierowców. Szerokość placu na całej długości wynosi 3,50 m., od strony wschodniej jego wymiary wynoszą 30,50 m, następnie łuk o długości 6,0 m i odcinek prosty w kierunku południowo - północnym o długości 5,0 m. J. H. nie legitymuje się pozwoleniem, ani zgłoszeniem na budowę przedmiotowego placu. J. H. podał, że działkę na której znajduje się plac manewrowy wraz z budynkiem nabył od Gminnej Spółdzielni [...] 2 lata temu, a użytkownikiem placu manewrowego jest od 1991 roku. Wskazał, że plac dzierżawił od Gminnej Spółdzielni [...] oraz, że budynki sąsiednie od strony północnej zostały wybudowane później niż plac manewrowy. Z kolei A. G. wskazała, że swoją działkę zakupiła od Urzędu Miejskiego w B. w 1994 r., 1995 roku wybudowała na niej dom i w tym czasie był tylko sklep Gminnej Spółdzielni [...]. Dodała, że plac manewrowy został wybudowany w latach 2005 - 2006 i jest użytkowany do chwili obecnej. Teren działki nr [...] w M. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydano też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych dokonanych przez J. H. z dnia 24 października 2008 r. dot. utwardzenia placu - działki budowlanej nr [...] w miejscowości M. o powierzchni utwardzenia 500 m². Ze zgłoszenia tego wynika, że prace przy utwardzeniu działki można było rozpocząć po 24 listopada 2008 r. Natomiast postępowanie w sprawie rozbudowy placu manewrowego, zainicjowane pismem A. G. z dnia 19 września 2008 r., zostało wszczęte w dniu 2 października 2008 r. J. H. przedłożył faktury i rachunek, które potwierdzają tylko dzierżawienie placu do szkolenia kierowców przez 3 miesiące tj. 2 miesiące w 1998 roku i l miesiąc w 1999 roku. W toku ponownych oględzin ustalono, że plac manewrowy wykonany jest z nawierzchni utwardzonej kostką brukową i płytkami chodnikowymi. Pod tą nawierzchnią znajduje się podsypka piaskowa oraz podbudowa z gruzu i żużla. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast art. 30 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne – budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust 1 pkt. 2 prawa budowlanego tryb zgłoszeniowy ma zastosowanie tylko dla inwestycji polegających na utwardzeniu gruntu na działce w przypadku, gdy wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego. W przeciwnym bowiem razie, nowo powstały obiekt stanowić będzie budowlę, która w myśl art. 28 ust 1 prawa budowlanego objęta jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 rok., sygn. akt: VII SA/Wa 1983/06 LEX nr 304125). Wykonane roboty przy rozbudowie placu manewrowego do szkolenia kierowców na działce nr [...] stanowiły budowę budowli o której mowa w art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa o której mowa w ust. 1 art. 48 w/w ustawy nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, albo jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu i nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych i wdraża procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej. Wobec faktu, iż do dnia 15 listopada 2011 roku tj. terminu określonego w postanowieniu z dnia 29 września 2011 r. Inwestor nie przedłożył żądanych postanowieniem dokumentów, na podstawie z art. 48 ust 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydany został nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego do szkolenia kierowców. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. H.. Podał, że działkę nr [...] kupił wraz z placem, który wcześniej wynajmował od Gminnej Spółdzielni [...] i na tę okoliczność przedstawił oryginalne rachunki wystawione przez spółdzielnię. Wedle skarżącego powyższe potwierdza, że plac do nauki jazdy istniał przed zakupem przez niego przedmiotowej działki. Dodał, że po zakupie nieruchomości, wystąpił o pozwolenie na rozbudowę budynku i adaptację na salę wykładową dla ośrodka szkolenia kierowców, które to pozwolenie uzyskał w dniu 8 października 2007 r., natomiast nie występował o budowę placu manewrowego, który już istniał. Wyjaśnił, że w dniu 24 października 2008 r. zgłosił roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu – działki o pow. 500 m2. Zarzucił nadto organom administracji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy za strony postępowania uznano podmioty, które nie mają interesu prawnego, w tym A. G.. Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wybudowany przez J. H. plac manewrowy stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Plac ten nie powstał bowiem jedynie poprzez położenie płytek chodnikowych na ziemi, lecz stanowi bardziej złożoną strukturę, składającą się z podbudowy z gruzu i żużla, podsypki piaskowej oraz warstwy wierzchniej - kostki brukowej i płytek chodnikowych. Dla uznania robót budowlanych za budowę budowli niezbędne jest wykonanie obiektu stanowiącego pewną całość funkcjonalną, bardziej złożonego, niż tylko wysypanie podłoża żużlem (wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 285/2008). Powstały obiekt nie stanowi ani budynku, ani obiektu małej architektury, a więc zakwalifikować go należy jako budowlę. Inwestor nie dysponował jednak pozwoleniem na budowę, a art. 29 - 30 ustawy Prawo budowlane nie przewidują odstępstwa od przewidzianego w art. 28 w/w ustawy wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy obiektu budowlanego. Słusznie zatem prowadził organ I instancji niniejsze postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez J. H. ok. roku 2006, wskazując, że nie mogą być dowodem na wcześniejszą budowę placu przez innego inwestora przedkładane do akt sprawy przez J. H. potwierdzenia uiszczenia opłat za najem placu manewrowego do nauki kierowców z lat 1998 – 1999. Na potwierdzeniach tych nie odnotowano bowiem placu. Nie wiadomo więc czy wówczas znajdował się na działce nr [...], a nawet jeśli, to czy w późniejszym czasie nie został np. rozebrany. Wskazał organ, że położenie placu było określone w umowie, do której odwołują się rachunki, jednak inwestor jej nie przedłożył. Poza tym z przedłożonej przez J. H. umowy sprzedaży nieruchomości obejmującej działkę nr [...] wynika, iż w chwili nabycia przez niego w/w nieruchomości nie znajdował się na niej plac manewrowy. Umowa ta w opisie nieruchomości wymienia tylko znajdujący się na niej budynek, natomiast nie wskazuje na zlokalizowanie innych obiektów. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo odstąpiono od przesłuchiwania w sprawie świadków, skoro inne środki dowodowe pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego, a zeznania świadków, jako dowód najbardziej podatny na subiektywizm winien być traktowany jako posiłkowy. Wedle organu odwoławczego bez znaczenia pozostaje fakt dokonania przez J. H. zgłoszenia zamiaru dokonania utwardzenia powierzchni działki nr [...], ponieważ zostało ono dokonane już po wybudowaniu placu. Na powyższe rozstrzygnięcie J. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o umorzenie sprawy. Wskazał, że na działce nr [...] odbywało się szkolenie kierowców od 1991 r., a przedmiotowy plac był wyrównany gruzem, żużlem i częściowo płytkami betonowymi. Dodał, że rozbudowa przedmiotowego placu nie mogła mieć miejsca, bowiem po zmianie przepisów Prawo o Ruchu Drogowym zrezygnowano z placów manewrowych. Podniósł również skarżący, że położenie płytek betonowych na ziemi nie tworzy budowli, a utwardzenia przedmiotowej działki dokonał po uprzednim zgłoszeniu w Starostwie Powiatowym. Wskazał nadto, że utwardzenie to jest niezbędne do funkcjonowania budynku, ponieważ "nie ma możliwości innego objazdu". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Warunkiem zastosowania właściwych przepisów i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podjęcie działań zmierzających do takich ustaleń jest obowiązkiem organu wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Stan faktyczny ustalany jest na podstawie materiału dowodowego, który podlega ocenie organu. W rozpatrywanej sprawie organy naruszyły podstawowe reguły postępowania dowodowego. Ustalenia co do faktu i daty wykonania placu manewrowego dokonały nie w oparciu o dowody, lecz na podstawie twierdzeń jednej ze stron, pozostającej w dodatku w sporze ze skarżącym. Organy przeprowadziły wywód co do tego, że przedłożone faktury z 1999 i 1998 r. (opłata czynszu za najem placu manewrowego) nie dowodzą tezy skarżącego, że plac istniał już w latach 90 XX wieku, zwłaszcza, że w umowie sprzedaży nieruchomości z 2005 r. brak jest wzmianki o istnieniu placu. Takie założenie nie jest jednak równoznaczne z wykazaniem odmiennej tezy prezentowanej przez inną stronę; dla stwierdzenia, że plac został wybudowany po 2005 r. nie jest wystarczające uznanie za niewiarygodne twierdzenie skarżącego co do istnienia placu wiele lat wcześniej. Rzecz w tym, że poddany ocenie materiał dowodowy umożliwiał co najwyżej budowanie pewnych domniemań, które jednak mogły i powinny były podlegać weryfikacji. Tymczasem w sprawie nie tylko nie przeprowadzono dowodów z zeznań świadków, ale nawet nie wysłuchano należycie stron co do kolejno następujących po sobie zdarzeń. Rozproszone w różnych materiałach fragmentaryczne oświadczenia stron nie pozwalają na logiczne zrekonstruowanie wersji wydarzeń każdej z nich, a tym bardziej na czynienie na ich podstawie ustaleń. Wśród ustalonych faktów organy wymieniły dokonanie przez skarżącego w październiku 2008 r. zgłoszenia zamiaru utwardzenia placu. Nie wyjaśniły przy tym co dokładnie było przedmiotem zgłoszenia, oraz czy, kiedy i jakie roboty wykonane zostały w związku ze zgłoszeniem. Nie odniosły się też w ogóle do znajdujących się w aktach 2 pism skarżącego (z 9 lutego 2010 r. i z 8 marca 2010 r. wraz z fotografiami) w których zawarta jest informacja o wykonaniu nakazu "rozbiórki płytek betonowych". Nie wiadomo więc w istocie, czy zaskarżona decyzja dotyczy tego samego przedmiotu, co do którego wszczęto postępowanie administracyjne i wydano pierwsze decyzje o rozbiórce. Przedmiot rozstrzygnięcia został zresztą zupełnie wadliwie określony w decyzji. Ze złożonych w aktach fotografii zdaje się wynikać, że obecnie istniejący plac manewrowy nie jest tym samym placem, który istniał w dacie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji podano wymiary placu ustalone podczas pierwszych oględzin, ale jednocześnie podano, że plac zbudowany jest z płytek betonowych i kostki, której z pewnością podczas pierwszych oględzin nie było. Rozstrzygnięcie nie zawiera zaś ani opisu, ani wymiarów placu, który ma podlegać rozbiórce. Nie wiadomo więc w istocie jakiego przedmiotu orzeczony nakaz dotyczy. Tak wadliwie skonstruowane rozstrzygnięcie istotnie narusza przepis art. 107 § 1 kpa. Wadliwie też sporządzono uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, a uchybienie to nie zostało naprawione przez organ II instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. "Wskazanie faktów" stanowiących podstawę rozstrzygnięcia to nie szczegółowy, chronologiczny opis przebiegu postępowania administracyjnego i podejmowanych w sprawie czynności, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ale opis ustalonych danych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy podjęły szereg czynności, ale czynności te nie przyniosły praktycznie żadnego efektu. Sprawa nie została w ogóle wyjaśniona, nie został zgromadzony należyty materiał dowodowy, a ten, którym organy dysponowały, wadliwie został oceniony. Wreszcie wadliwe sformułowano decyzję zarówno w części rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. W ponownym postępowaniu organy wszystkie wskazane uchybienia winny naprawić, a przede wszystkim w należyty sposób ustalić stan faktyczny sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.