II SA/Kr 427/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej H.Ś. kwotę 760 zł ( siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [....] Burmistrz Miasta Z. , działając na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił Przedsiębiorstwu Deweloperskiemu "[....] " Sp. z o. o. z siedzibą w K. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działkach nr ......... przy ul. ...... w Z. W uzasadnieniu organ podał: Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Zgodnie z § 1 pkt c) regulaminu funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu, jakim jest Obszar Rowu P. (Rozporządzenie NR ......Wojewody ....... z dnia .........1997 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu Województwa N. - Dz. Urzędowy Województwa N. Nr......) należy stosować wzmożony nadzór budowlany w zakresie ładu przestrzennego i dyscypliny budowlanej. W rozstrzyganej sprawie ocenę warunków przestrzenno-architektonicznych przedmiotowego obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby ochrony walorów zastanego krajobrazu przeprowadziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów, posiadająca niezbędny zakres wiedzy i uprawnień. Planowane zamierzenie budowlane sąsiaduje bezpośrednio z polaną L., posiadającą malowniczą ekspozycję widokową na T. Przekształcając powyższy teren pod zabudowę wraz z towarzyszącymi: dojazdami oraz innymi urządzeniami budowlanymi należy rozpatrzyć możliwości nowej zabudowy biorąc pod uwagę istniejący układ urbanistyczny oraz ukształtowanie terenu. Nowa zabudowa nie może wdzierać się w sposób dysharmonijny w tereny zielone powodując urbanistyczny chaos, należy położyć nacisk na uzupełnienie istniejącej zabudowy. Wprowadzone linie zabudowy pokazują możliwość spełnienia powyższych warunków - przy zachowaniu wskaźników wynikających z przeprowadzonej analizy zabudowy sąsiedniej - poprzez wtopienie nowej zabudowy w otaczający kompleks budynków mieszkalnych nie naruszając walorów zastanego krajobrazu. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy w terenie oraz na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 ustalono istniejące linie zabudowy na działkach sąsiednich i wkreślono je jako kontynuację na przedmiotowych działkach. Układ istniejącej zabudowy tworzy wyraźny pas zabudowy ograniczony od strony ul. .... - linią zabudowy, natomiast od strony L. wyznaczający w sposób czytelny obszar możliwy do zabudowy - taki by nie naruszał porządku urbanistycznego oraz uszanował walory krajobrazowe. Analizując możliwości zabudowy obszaru objętego wnioskiem, dokonano wizji w terenie oraz naniesiono powyższe wnioski na kopię mapy zasadniczej 1:1000 stanowiącą zał. nr .... do decyzji. Tworząc obszar hipotetycznej - nowej zabudowy uwzględniono zabudowę wpisującą się w ukształtowanie terenu, narzucającą wyraźne zamknięcie terenów inwestycyjnych. Wnioskowana inwestycja wykracza zatem poza teren inwestycyjny. W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Deweloperskie "[....] " Sp. z o. o. z siedzibą w K. zarzuciło, że ustalenie przez organ I instancji obowiązującej linii nowej zabudowy dokonane zostało sprzecznie z przepisami prawa. Odwołujący podkreślił, powołując się na art. 61 ust. 1 i 5, art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że na graniczącej działce znajduje się zabudowa zapewniająca kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołujący wskazał, że kwestię wymagań dotyczących ustalenia linii zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Zakopane nie posiada aktualnie miejscowego planu. Zgodnie z jego § 4 ust. 3 w przypadku, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok biegnący od dz. ewid. ...... poprzez dz. ewid.......... Tym samym obowiązująca linia nowej zabudowy ustalona jako kontynuacja linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego zgodna jest linią zabudowy planowanego zamierzenia budowlanego. Organ przyjął inną linię zabudowy niezgodnie ze stanem faktycznym występującym w sprawie oraz w sposób rażąco naruszający obowiązujące przepisy. Organ miał dokonać analizy usytuowania linii nowej zabudowy planowanego zamierzenia na wyznaczonym obszarze analizowanym, a nie jakiejś dowolnej, hipotetycznej zabudowy według arbitralnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 - 4 i § 5 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu mieszkalno – apartamentowego złożonego z ... budynków wolnostojących i .....budynków połączonych parterową przewiązką, wraz z infrastrukturą towarzyszącą - na działkach nr ......w Z. W tytule III decyzji opisane zostały warunki kształtowania ładu przestrzennego, między innymi: - określono punktami przedstawiony na załączniku graficznym obszar inwestycji usytuowany "na działkach nr ....... - dopuszczono możliwość zagospodarowania terenu wg. "przedstawionej przez inwestora koncepcji...stanowiącej załącznik do decyzji w części obejmującej projekt zagospodarowania działki..."; - określono procentowo udział powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do obszaru inwestycji, oraz udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu "do całego terenu pozostającego w dyspozycji inwestora".; - określono szerokość elewacji frontowej /"dla jednego budynku lub segmentu nie powinna przekraczać 17 m przy pełnej głębokości traktu 12 m"/, wysokości, kąt nachylenia dachu, liczbę kondygnacji; - ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną przez budynki na działkach ...........tworzące pierwszą linię zabudowy przy ul......", oraz "nieprzekraczalną tylną linię zabudowy wyznaczoną przez frontową elewację budynku na działce nr ......położonego w trzeciej linii zabudowy licząc od ul........". W tytule ..... "Warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" między innymi zacytowano fragment rozporządzenia Wojewody ........ z dnia ........1997 r. dotyczącego Obszaru Chronionego Krajobrazu / "należy wprowadzić formy architektoniczne harmonizujące z otoczeniem oraz nawiązujące do tradycji budownictwa miejscowego"/. W tytule ........ zawarto "Uzasadnienie warunków zabudowy". Stwierdzono tam, że Miasto Z. od ........2004 r. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagania dla ustalenia warunków są jednak spełnione, ponieważ działka sąsiednia jest zabudowana, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ posiada oznaczenie użytku klasy .......istnieje zgodność z przepisami odrębnymi. Podano, że w postępowaniu wykorzystano "sporządzoną przez organ I instancji analizę warunków dla potrzeb decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [....] . Dalej przedstawiony został katalog uzgodnień / z organem ds. ochrony gruntów rolnych i leśnych, ds. melioracji, ds. geologii, z organem nadzoru górniczego, z właściwym zarządcą drogi, z organem ochrony przyrody / pochodzących z okresu ........-...........2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Kolegium decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [....] . W poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium wskazało na wagę przepisu § .... rozporządzenia, ale te wskazania nie zostały wzięte pod uwagę, co więcej - organ I instancji w żaden sposób do nich się nie odniósł, wywodząc linię zabudowy zamykającą od zachodu "teren inwestycyjny" wyłącznie z przesłanek ochrony walorów widokowych i nie przekonujących przesłanek zachowania ładu przestrzennego. Ponownie też organ pominął milczeniem fakt, że w kwestii ochrony krajobrazowej wypowiedział się właściwy w sprawie Wojewoda ......., odnosząc się pozytywnie do zgłoszonego przez wnioskodawcę zamierzenia (postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w K. z dnia [....] . Nie kwestionując przyjętej zasady, że w rezultacie wielowątkowej analizy uwarunkowań lokalizacyjnych i sprawdzenia zgodności z przepisami odrębnymi, może zostać zakreślony tzw. "teren inwestycyjny" Kolegium podkreśliło, że nie może to być dokonane z naruszeniem zasad podanych w § .... rozporządzenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła H.S. wskazując, że Burmistrz powierzył sporządzenie projektu decyzji osobie posiadającej właściwe uprawnienia, po uprzednim wykonaniu analizy mającej na celu sprawdzenie zgodności wniosku z warunkami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana analiza stwierdziła sprzeczności warunków i zasad zagospodarowania terenu z ustaleniami zawartymi we wniosku inwestora. W analizie, gdzie brano pod uwagę przeprowadzone badania terenowe i posiadany materiał kartograficzny stwierdzono, że faktyczny układ istniejącej zabudowy stanowi wyraźny pas równoległy do ulicy S. obejmujący badany obszar. Składa się z dwóch usystematyzowanych rzędów budynków. Układ ten zakończony jest południową granicą terenu zainwestowania. Proponowana natomiast przez inwestora zasada zabudowy wykracza poza w/w pas, naruszając w sposób zasadniczy i chaotyczny wskazany układ zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że z jednej strony organ odwoławczy uchylając decyzję pierwotną automatycznie anulował jej wszystkie ustalenia oparte na załączonej analizie, a z drugiej strony użył elementów negowanej decyzji, sam nie zbierając innego materiału dowodowego. Ponadto zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest, że wnioski organu odwoławczego wyrażone w jego decyzji są odmienne niż parametry zabudowy zawarte w użytej analizie organu I instancji. W konsekwencji skarżąca przedstawiła zarzuty: - naruszenia art. 71 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odebranie przez SKO gminie możliwości spełnienia wymagań ochronnych, pozbawiając gminę podstawowego narzędzia planistycznego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy; - nadużycia polegającego na wykorzystaniu "do własnych wniosków" materiału analitycznego wykonanego przez S.G. ; - stworzenia precedensu do ograniczania kompetencji Burmistrza na rzecz SKO, które w konsekwencji tego kształtuje ustrój przestrzenny gminy i zamknięcia gminie przez SKO w wyniku wydania ostatecznej decyzji jakiekolwiek możliwości prowadzenia zrównoważonej polityki przestrzennej ; - naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie poinformowanie przez SKO uczestników o toczącym się postępowaniu i uniemożliwienie im udziału w tym postępowaniu. W toku postępowania sądowego skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji, podkreśliła istotne naruszenie przepisu art. 15 kpa przez to, że organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie bez należytego, ponownego przeprowadzenia postępowania . Decyzja zaś organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem art. art. 7, 77 i 107 kpa. I tak, na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z [....] nie wyznaczono obszaru objętego analizą, stwierdzenie , iż "wnioskowana inwestycja wykracza poza teren inwestycji" nie zostało w żaden sposób umotywowane, a samo uzasadnienie nie zawiera wywodów obrazujących rzetelną analizę całego materiału. Braki te Kolegium dostrzegło, a mimo to nie przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samo też nie wykazało, w jakim zakresie treść sporządzonej przez organ I instancji analizy uwarunkowała jego rozstrzygnięcie . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Nadto, wskazując bezzasadność zarzutu "wykorzystania o charakterze nadużycia" opracowania analitycznego sporządzonego przez inną osobę upoważnioną /inż. arch. S.G. /, Kolegium podało, że opracowanie to w jego części inwentaryzacyjnej /o charakterze statystycznym/ zostało użyte, lecz wyłącznie jako dowód, na podstawie którego organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że z analizy sporządzonej przez organ I instancji wykorzystano jedynie jej cześć tabelową, zawierającą opis parametryczny sąsiedniej zabudowy. W decyzji I instancji w ogóle nie wykorzystano przedmiotowej analizy w zakresie ujętym w § 1 pkt 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. np. po to, by uzasadnić odmowę ustalenia warunków. Organ I instancji przeprowadził jedynie wywód w kwestii linii zabudowy, nie odniósł się natomiast w ogóle do innych elementów analizy : w zakresie funkcji, cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odmiennego przyjęcia parametrów i cech nowej zabudowy w stosunku do wykazanych w tabeli analitycznej wielkości średnich - Kolegium wskazało, że funkcja zabudowy została przyjęta jako mieszkalna (M), zgodnie z wynikami analizy; ilość kondygnacji - 3 (analiza wykazała w sąsiedztwie zabudowę zróżnicowanej wysokości, od 1 do 3 kondygnacji); wysokość elewacji frontowej określono w wymiarze ok. 17,0 m (analiza wykazuje w sąsiedztwie budynki o bardzo zróżnicowanej szerokości elewacji od 6,0 aż do 22,0 m); wysokość elewacji ustalono na ok. 7,0 m (analiza wykazuje średnia wysokość ok. 6,0 m); kąt nachylenia dachu przyjęto na ok. 50°, dokładnie jak średni kąt wykazany w analizie; wysokość budynku (do kalenicy) ustalono na ok. 10,0 m, podczas gdy w tabeli wykazano średnią wysokość na 9,7 m (różnica ok. 30 cm); wskaźnik zabudowy określono na 0,20 (średnia z analizy - 0,21); linię zabudowy ustalono zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu - bez naruszenia ładu przestrzennego w rejonie ul. .... Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że o przesłaniu odwołania strony zostały zawiadomione przez organ I instancji, nie istniały zatem żadne przeszkody dla stron by wnieść ewentualne uwagi. Kolegium w swym rozstrzygnięciu oparło się wyłącznie na już zgromadzonych dowodach udostępnionych przez organ I instancji - nie uznając za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Akta sprawy były dostępne dla stron w całym toku postępowania, a decyzja została stronom doręczona wraz z załącznikami. Na rozprawie sądowej przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego oświadczył, że projekt decyzji został przez niego osobiście sporządzony, oraz że posiada odpowiednie uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na analizie całości przedłożonych przez organ akt administracyjnych, z których część zalega w aktach sprawy II SA/Kr 1204/05. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało skargą H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] którą uchylono decyzję Burmistrza z dnia [....] o odmowie ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie .... budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej w granicach obszaru objętego wnioskiem". Skarga zasługuje na uwzględnienie. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. /dalej – rozporządzeniem/ tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. Jest zaś rzeczą oczywistą, że zwłaszcza tam, gdzie chodzi o wyjątek, swoboda w stosowaniu prawa jest wykluczona. W tym kontekście zaskarżoną decyzję, ale też i decyzję organu I instancji należy ocenić negatywnie. Nie jest równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Decyzja taka jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum, a więc, zgodnie z art. 138 § 1 kpa, obok decyzji o utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, mieści się w standardowych kompetencjach organu odwoławczego. Ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie musi oznaczać powtórzenia czynności organu I instancji, musi jednak polegać na pełnej weryfikacji całego zgromadzonego materiału, a w razie potrzeby – na jego uzupełnieniu. Przejęcie jednak przez organ odwoławczy ciężaru przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, lub znacznej jego części, może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zawsze zaś warunkiem zgodności z prawem każdej, także i reformującej decyzji, jest należyte wyjaśnienie sprawy i zachowanie warunków przewidzianych ewentualnymi przepisami szczególnymi. W sprawie poddanej osądowi rzecz właśnie w tym, że organ odwoławczy, dostrzegając braki postępowania pierwszoinstancyjnego, sam sprawę rozstrzygnął bez zachowania istotnych wymagań określonych przepisami prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu sprawa zaś rzeczywiście – jak twierdzi skarżąca – wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W efekcie należytego wykonania tej normy w aktach postępowania administracyjnego winien znaleźć się projekt decyzji podpisany przez osobę, która go przygotowała i której uprawnienia wykazane są odpowiednim dokumentem. W aktach postępowania przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma ani projektu decyzji, ani dokumentu potwierdzającego zlecenie jego przygotowania osobie posiadającej uprawnienia. Złożona dopiero na rozprawie sądowej deklaracja Członka Kolegium braku tego sanować nie może. To w toku postępowania administracyjnego stronom należy zapewnić możliwość realizacji uprawnienia do weryfikowania czynności organu także i w tym zakresie. W aktach postępowania administracyjnego /zalegających w sprawie II SA/Kr 1204/05/ znajduje się opatrzony datą 00.00.2004 r. "projekt" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zespołu ..... budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działkach nr.......– w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinne, ale dokument ten nie jest podpisany i nie towarzyszą mu wymienione w tekście załączniki w postaci koncepcji architektonicznej, części graficznej i tekstowej wyników analizy. Bezpośrednio za tym dokumentem umieszczono jedynie w aktach kserokopię mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, która jednak nie została oznaczona jako załącznik do projektu decyzji. Można więc jedynie przypuszczać, że to właśnie ten "projekt" i ten tylko "załącznik" przedstawione zostały przy piśmie z dnia ...... września 2004 r. organom współdziałającym do stosownych uzgodnień. Decyzja zaskarżona i omawiany "projekt" decyzji z 2004 r. różnią się między sobą zarówno co do opisu przedmiotu, do którego ustalenia się odnoszą, jak i co do treści warunków. W tej sytuacji szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia wymagało przyjęcie tychże uzgodnień za odnoszące się i adekwatne do decyzji zaskarżonej, której projekt powstał dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 52 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy decyzja o ustaleniu warunków winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione na kopii mapy zasadniczej, ewentualnie na kopii mapy przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Tekst decyzji i jej załączniki z natury rzeczy muszą stanowić pasujące do siebie elementy pewnej całości. Tymczasem w tekście zaskarżonej decyzji teren inwestycji określono jako znajdujący się na działkach nr nr ....... , na stanowiącej zaś załącznik mapie teren inwestycji oznaczono na działkach nr nr ....... Na żadnej zresztą ze znajdujących się w aktach map nie ma działki o numerze ........Zgodnie z § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną sporządzoną także na kopii mapy o jakiej mowa wyżej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji zaskarżonej dołączono nieoznaczone jako załączniki, lecz podpisane przez członków składu orzekającego, dwa dokumenty : kopię mapy z oznaczonym terenem analizy i tabelaryczne zestawienie danych dotyczących zabudowy na tym terenie. Oba dokumenty w oryginale były sporządzone na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i – jak to wynika z pieczątki / bo w aktach brak jest stosownego dokumentu/ - przez osobę posiadającą uprawnienia. Teren analizowany wyznaczony został w formie bardzo nieregularnej figury, a jego granice biegną między innymi granicą działki nr ........ Tymczasem przepis § 3 rozporządzenia wymaga, aby teren analizowany był wyznaczony wokół działki budowlanej, a odstępstwa od tej regulacji nie są przewidziane. Również i to, w jaki sposób teren analizy został wyznaczony, czy odpowiada on pozostałym wymaganiom rozporządzenia i dlaczego nadano mu tak nietypowy kształt w ogóle uzasadnione nie zostało. Z kolei tabelaryczne zestawienie danych technicznych może stanowić element analizy tekstowej, ale jej nie zastępuje. Istota analizy polegać ma właśnie na formułowaniu , w nawiązaniu do ustalonych danych, stosownych wniosków, także co do okoliczności w rozpatrywanej sprawie najistotniejszej – mianowicie co do "obowiązującej linii nowej zabudowy". Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł i wytknął błąd organu I instancji polegający na braku uzasadnienia dla wyznaczonej przezeń linii zabudowy, sam jednak w tym zakresie nie zastosował się do wymagań ustawy i rozporządzenia. Linię zabudowy wyznaczył samodzielnie, bez uprzedniej analizy, a w decyzji nie wykazał, że wyznaczenie to nastąpiło w zgodzie z przepisem § 4 rozporządzenia. Każdy więc z organów przyjął odmienne rozwiązanie kwestii w sprawie rozstrzygającej, ale żaden nie uczynił tego w sposób należyty. Wreszcie i zwrócić należy też uwagę, że zaskarżona decyzja nie ma załącznika w postaci "projektu zagospodarowania", który został wymieniony w tytule III. pkt. 2 decyzji. Opisane naruszenia zarówno wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i przepisów o postępowaniu /art. 7, 77, 107 kpa/ powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Sprawa wymaga bowiem przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, przy uwzględnieniu przedstawionych uwag. Wyrok wydano w oparciu o przepisy art. art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.