II SA/Kr 428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Jacek Bursa / spr. / Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R.S.-G. i S.S.-G. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 28 stycznia 2013r. znak: [...], stwierdził, że odwołanie R. S. i S. S. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 października 2012 r., znak: [...], którą - na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy prawo budowlane - nałożono na inwestorów nakaz rozbiórki wiaty drewnianej na działce ewid. nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na art. 129 kpa oraz w zakresie doręczania pism art. 40 § 1 kpa, podkreślając iż § 2 art. 40 dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. Oznacza to tym samym, iż od daty doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia); (vide: wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt: I SA/Kr 1787/09, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 892/11). Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu administracyjnym powinno zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu (art. 32 § 2 kpa). Pełnomocnik ma obowiązek powiadomić organ o swoim działaniu w konkretnej sprawie, a organ nie ma obowiązku domniemywać jego działania. Dopiero od momentu zawiadomienia organu administracji w sposób wskazany w art. 33 § 2 i 3 k.p.a., organ ten ma wynikający z art. 40 § 2 kpa obowiązek doręczania pełnomocnikowi pism kierowanych do strony. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu, że zaskarżona decyzja nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi a bezpośrednio stronom postępowania, mimo zgłoszenia udziału pełnomocnika poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 23 sierpnia 2012 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że dokument pełnomocnictwa udzielonego przez R. i S. S. dla adw. K. K. nie został załączony do w/w zażalenia. Na podstawie art. 133 kpa w zw. z art. 144 kpa, zażalenie zostało przesłane przez PINB do organu odwoławczego. Organ II instancji, z uwagi na brak formalny wniesionego zażalenia, pismem z dnia 12 października 2012 r. znak: [...], w oparciu o art. 64 § 2 kpa wezwał K. K. do przedłożenia oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa potwierdzającego, że został P ustanowiony w sprawie. W dniu 29 października 2012 r. K. K. uczynił zadość nałożonemu obowiązkowi. Dokument pełnomocnictwa znajduje się w aktach postępowania zażaleniowego znak: [...]. Postanowienie z dnia 20 grudnia 2012 r. (znak: [...]) wskazujące na działanie profesjonalnego pełnomocnika w sprawie zostało doręczone PINB w dniu 27 grudnia 2012 r., zatem po wydaniu skarżonej decyzji. Powyższe fakty świadczą o tym, iż organ I instancji nie posiadał wiedzy w kwestii skutecznego reprezentowania powyższych stron przez profesjonalnego pełnomocnika. Reasumując, pełnomocnik strony nie zgłosił swego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prowadzonym przez PINB, lecz jedynie w imieniu strony wniósł zażalenie na wydane przez organ I instancji postanowienie. PINB nie miał podstaw do przyjęcia, że wolą strony jest działanie przez pełnomocnika również w dalszym postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie - pełnomocnictwo ma być złożone do akt, nie można domniemywać jego istnienia. Zatem w ocenie organu PINB prawidłowo doręczył skarżoną decyzję bezpośrednio stronom postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że powyższą decyzję doręczono stronom w dniu 5 listopada 2012 r. co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 listopada 2012 r. Tymczasem przedmiotowe odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej Poczta Polska S.A. w dniu 20 listopada 2012 r. Skargę na to postanowienie wnieśli R. S. i S. S., zarzucając naruszenie: - art. 40 § 2 kpa poprzez uznanie, że pomimo ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym doręczenie pisma bezpośrednio stronie wywołuje skutki prawne art. 65 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 1 kpa poprzez uznanie, że złożenie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu zażaleniowym, pomimo że obejmowało ono umocowanie do reprezentowania skarżących we wszystkich instancjach właściwych w sprawie, nie jest skuteczne; - art. 134 kpa poprzez uznanie, że odwołanie skarżących wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu, pomimo że termin ten nie rozpoczął biegu; - art. 7 oraz 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego w odniesieniu do tego, czy skarżący zachowali termin do wniesienia odwołania. Uzasadniając powyższe wskazali, iż pełnomocnik skarżących zgłosił swój udział w postępowaniu wnosząc zażalenie na postanowienie PINB w Z. z dnia 23 sierpnia 2012 r., Nr [...]. Organ I instancji uznał wówczas - w piśmie z dnia 12 września 2012r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący reprezentowani są przez pełnomocnika. Organ I instancji nie wezwał pełnomocnika do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, co uczynił dopiero organ II instancji w dniu 12 października 2012 r., które to wezwanie doręczone zostało pełnomocnikowi w dniu 22 października 2012 r. Niezwłocznie po jego otrzymaniu pełnomocnik uczynił zadość obowiązkowi. Pismo wraz ze stosownym pełnomocnictwem doręczone zostało organowi w dniu 29 października 2012 r., tj. w dniu wydania decyzji administracyjnej. Dokument pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących został przesłany Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego. W dokumencie tym wyraźnie wskazano, że umocowanie obejmuje działanie zarówno przed organem I jak i II instancji. Organ II instancji pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. wezwał do uzupełnienia braków wniesionego odwołania poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących w postępowaniu odwoławczym. Uznał zatem, że wcześniej przedkładane pełnomocnictwa pomimo, że wskazywano, że upoważniają one do reprezentowania skarżących we wszystkich instancjach właściwych w sprawie, umocowują jedynie do działania przed organem I instancji. Powyższe działania organów są ewidentnie sprzeczne. Akta postępowania administracyjnego w obu instancjach stanowią całość, a skoro tak, to pełnomocnictwo złożone w postępowaniu zażaleniowym, które obejmowało umocowanie do działania imieniem skarżących we wszystkich instancjach właściwych w sprawie znajdowało się w aktach i nie jest uzasadnionym twierdzenie organu jakoby działania pełnomocnika w sprawie musiał on domniemywać. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa..Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, adwokat K. K. wnosząc zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 23 sierpnia 2012 r., nie załączył pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy organ trafnie wskazał, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu administracyjnym powinno zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu (art. 32 § 2 kpa). Pełnomocnik ma obowiązek powiadomić organ o swoim działaniu w konkretnej sprawie, a organ nie ma obowiązku domniemywać jego działania. Dopiero od momentu zawiadomienia organu administracji w sposób wskazany w art. 33 § 2 i 3 k.p.a., organ ten ma wynikający z art. 40 § 2 kpa obowiązek doręczania pełnomocnikowi pism kierowanych do strony. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. W myśl art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, obowiązany jest przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że organ pierwszej instancji nie jest upoważniony do oceny dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia, bowiem kompetencja w tym zakresie należy do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego (art. 134). "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 232). Aprobując powyższy pogląd należy wskazać, że organ I instancji nie był też upoważniony do wzywania o uzupełnienie braków zażalenia, co nastąpiło dopiero przed organem II instancji. Ponieważ w chwili wydania decyzji nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...]., do akt sprawy administracyjnej nie zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez R. i S. S. dla adw. K. K., organ I instancji prawidłowo uznał, że w/w strony nie są przez niego reprezentowane i nie doręczył mu tej decyzji. Trafny jest natomiast zarzut podniesiony na rozprawie, że organy przeoczyły, iż w aktach sprawy znajduje się skutecznie udzielone w dniu 28 czerwca 2002 roku pełnomocnictwo dla R. K. (k. 8 akt adm. organu I instancji). Z jego treści wynika, że zostało ono udzielone do występowania zarówno w trakcie oględzin, jak i w pozostałej części postępowania, a z protokołu oględzin z [...] czerwca 2002 roku wynika, że udzielone jest przez R. i S. S.. Analiza akt sprawy administracyjnej nie daje przy tym podstaw do uznania, aby pełnomocnictwo to wygasło lub zostało odwołane. W tym stanie rzeczy, organ I instancji doręczając decyzję nr [...] z dnia 29 października 2012 r. bezpośrednio stronom postępowania naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania art. 40 § 2 k.p.a, co obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu II instancji będzie zatem rozpoznanie wniesionego odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 października 2012 r., znak: [...], jako wniesionego w terminie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.