II SA/Kr 428/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. i T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 lutego 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. S. i T. S. solidarnie kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku Pana T. S. z 23 kwietnia 2018 r., o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego; działka ewid. nr [...] obręb [...] Z., ul. [...] - Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – dalej: Pb (Dz.U.2018.1202 - j.t.) decyzją z 16 października 2018 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji. Uzasadniając to tym, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, wydanym 26 czerwca 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, którym organ I instancji zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: u.d.p. (Dz.U.2018.2068 – j.t.). Inwestor przedłożył postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 19.09.2003 r., znak: [...] W wyniku wątpliwości, co do ważności przedłożonego dokumentu, osoba prowadząca sprawę zobligowana była do konsultacji ww. kwestii z Urzędem Miasta Z.. Podczas bytności we wspomnianym urzędzie otrzymano informację, iż przedłożone przez Inwestora postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 19.09.2003 r. oraz zawarte w nim warunki uznaje się za nieaktualne, gdyż z wniosku Państwa Z. i T. S. w roku [...] zostało w tej sprawie przeprowadzone ponowne postępowanie pod znakiem: [...], w ramach którego Burmistrz Miasta Z. (zarządca drogi gminnej – ul. [...]) pismem z 18 maja 2017 r. (w odpowiedzi na wniosek złożony dnia 24 października 2017 roku) nie wyraził zgody na lokalizację garażu, projektowanego na działce nr [...] obręb [...] Z., w mniejszej odległości niż jest określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Inwestor odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy ze złożonego w dniu 23 kwietnia 2018 roku wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji. Inwestor podniósł między innymi, że dopełnione zostały wszelkie formalności związane z wydaniem pozwolenia na budowę, a powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 43. ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 cyt. ustawy, oraz art. 7 k.p.a i art. 11k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania dowodu z postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 10.09.2003 r. [...] (mimo przeprowadzenia ponownego postępowania, które zawierało odmienną decyzję mimo braku zmian, co do lokalizacji budynku), wskazującego, że planowany budynek nie powoduje ograniczenia widoczności, a co za tym idzie nie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej, co stanowiło główny argument w analizie powyższej sprawy. Ponadto, inwestor podnosi, że uzyskanie zgody na postawienie budynku nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie zakłóci bezpieczeństwa i życia ludzi, a może przyczynić się do poprawienia wizerunku okolicy, jako zadbanej i uporządkowanej. Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, 13 grudnia 2018 r., decyzją znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Burmistrz Miasta Z. (zarządca drogi gminnej – ul. [...]) pismem znak: [...] z 18 maja 2017 r. nie wyraził zgody na lokalizację garażu, projektowanego na działce nr [...] obręb [...] Z., w mniejszej odległości niż jest określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Jednakże ww. decyzja została wydana po ustawowym terminie czternastu dni, co można traktować, jako milczącą zgodę (art. 38 ust. 3 u.d.p.). Ponadto decyzja ta nie posiada wszystkich cech wymaganych przepisem art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo tego uznać ją należy za decyzję, o której mowa w ww. przepisie, funkcjonującą w obiegu prawnym. Jednocześnie decyzja ta, ze względu na swoje wady, może posiadać znamiona nieważności. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z 16 października 2018 r., znak: [...], została wydana przedwcześnie, gdyż projekt budowlany nie spełnia wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb (projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p.), a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić jednoznacznie, czy Burmistrz Miasta Z. wyraził zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, czy nie. Starosta [...] prowadząc ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - 9 stycznia 2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z prośbą o stwierdzenie, czy decyzja Burmistrza Miasta Z. znak: [...] z 18 maja 2017 r. jest ważna i jako taka pozostaje w obiegu prawnym, czy też fakt wydania jej po terminie przesądza o tym, że została wyrażona milcząca zgoda na lokalizację budynku w odległości wnioskowanej przez Inwestora. Zagadnienie to jest kluczowe dla sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustawą o drogach publicznych, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa budynku gospodarczo-garażowego; na działce ewid. nr [...] obręb [...] Z., ul. [...] ". Wyjaśnienie powyższej kwestii organ uznał za niezbędne do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, gdyż dowody znajdujące się w aktach sprawy wskazują na rozbieżny stan prawny. Jednocześnie 9 stycznia 2019 r. organ I instancji postanowieniem znak: [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, wskazując, jako przyczynę konieczność uzyskania przed wydaniem decyzji rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Skarżący – Pani Z. S. i Pan T. S. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie w dniu 18 stycznia 2019 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż nie zachodzi okoliczność do jakiej odnosi się przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma żadnego zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcia może mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. W szczególności zagadnieniem tym, nie może być zwrócenie się przez organ l instancji do SKO w N. o stwierdzenie czy ważna jest decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 18 maja 2018 r. znak [...] Po pierwsze nie ma w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 18 maja 2018 r. znak [...] Jest jedynie pismo noszące taką datę i taki znak. Po wtóre przepisy kpa i ustawy prawo budowlane nie upoważniają organu administracji budowlanej do zwracania się do innego organu o stwierdzenie czy decyzja innego organu jest ważna. Nie ma normy prawa, która taki inny organ uprawniałaby do oceny czy decyzja innego organu jest ważna. Działanie organu l instancji w tym zakresie ocenić należy, jako działanie praeter legem. Odnosząc się do meritum zagadnienia poruszonego w zapytaniu organu l instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta Z. w terminie ustawowym (14 dni) nie wypowiedział się negatywnie w kwestii udzielenia zgody na zmniejszenie odległości projektowanego budynku od drogi, uznać należało, że milcząco wyraził na to zgodę. (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 a i nast. k.p.a). Organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej (oraz art. 110 § 2 kpa). Mając to na uwadze wiążące jest rozstrzygnięcie kwestii lokalizacji budynku względem drogi, która została milcząco zaakceptowana przez Burmistrza Miasta Z. i nie ma potrzeby oraz możliwości dalszego bezpodstawnego "drążenia" tego wątku. Mając powyższe na uwadze, w sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne a w szczególności związane z zapytaniem, o jakim mowa wyżej. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U.2018.1202 ze zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia Pani Z. S. i Pana T. S. na postanowienie Starosty [...] z 9 stycznia 2019 r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę: budynku gospodarczo-garażowego; działka ewid. nr [...] obręb [...] Z., ul. [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 16 § 3 kpa - decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Dodatkowo, zgodnie z art. 110 § 1 kpa - organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W decyzji z 13 grudnia 2018 r. Wojewoda stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta Z. znak: [...] z 18 maja 2017 r. posiada wady i w związku z tym może posiadać znamiona nieważności. Prowadzący ponownie postępowanie organ I instancji, w związku z cytowanymi przepisami i na podstawie z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa (które stanowią: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przed wydaniem rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) — stwierdził konieczność wystąpienia o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. i 9 stycznia 2019 r. wystąpił do Kolegium z prośbą o stwierdzenie, czy decyzja Burmistrza Miasta Z. jest ważna. To organ prowadzący postępowanie administracyjne dokonuje oceny materiału dowodowego w sprawie i w razie zaistnienia takiej konieczności zbiera dodatkowy materiał dowodowy, niezbędny do jej załatwienia. Wyjaśnienie powyższej kwestii organ I instancji uznał za niezbędne do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, gdyż dowody znajdujące się w aktach sprawy wskazują na rozbieżny stan prawny. Jeśli ocena właściwego organu nie spowoduje wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej musi ją uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570 – t.j.) - samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. póz. 201, z późn. zm. 1), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z powyższym ww. organ jest właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie, a wydanie zaskarżonego postanowienia było uzasadnione. Dnia 6 marca 2019 roku skarżący Pani Z. S. i Pan T. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2019 r. [...]. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 9 stycznia 2019 r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego. Państwo Stachowicz zaskarżyli postanowienie w całości oraz wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu powołują się na "rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziła konieczność zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Podnoszą, że w sprawie nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. W szczególności zagadnieniem prejudycjalnym nie jest kwestia będąca przedmiotem postępowania powoływanego przez organy administracji t.j. ważności albo nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 18 maja 2017 r. znak [...], która to decyzja pozostaje w obrocie prawnym. O ile w przyszłości mogłoby dojść do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, czy to w trybie wznowieniowym czy też nieważnościowym, to dziś jednak taka sytuacja nie występuje a organy administracji wiąże jej treść. Skarżący ponadto podkreślają, że Wojewoda nie jest organem właściwym do oceny legalności powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę z 16 kwietnia 2019 r. Wojewoda, wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko, prezentowane w zaskarżonym postanowieniu - zwłaszcza w zakresie konieczności zastosowania przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa w takim stanie faktycznym i prawnym, jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu, której doszedł do wniosku, iż zachodzi konieczność jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania mają niewątpliwie przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (droga ogólnodostępna: krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (droga gminna w terenie zabudowy – 6 m), może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 38 ust. 3 w.w. ustawy - Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się, jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Państwo S. dnia 24 października 2016 r. złożyli wniosek o wyrażenie zgody na zbliżenie – projektowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] garażu do krawędzi jezdni ul. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek (postępowanie pod znakiem: [...]) Burmistrz Miasta Z. (zarządca drogi gminnej – ul. [...]) pismem z dnia 18 maja 2017 r. nie wyraził zgody na lokalizację garażu, projektowanego na działce nr [...] obręb [...] Z., w mniejszej odległości niż jest określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Odmowa wyrażenia zgody nastąpiła zdecydowanie po upływie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Z brzmienia art. 38 ust. 3 ustawy wynika jednoznacznie, że wyrażenie zgody może nastąpić w sposób dorozumiany (per facta concludentia), bez konieczności przesyłania stronie odrębnej informacji o wyrażeniu zgody. Przepis art. 38 ust. 3 wprowadza, bowiem 14-dniowy termin zawity na udzielenie zgody, który biegnie od dnia wystąpienia z wnioskiem o jej wyrażenie. Po bezskutecznym jego upływie, a więc w sytuacji, gdy zarządca drogi nie dochowa tego 14-dniowego terminu, powstaje domniemanie wyrażenia zgody (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r., III SA/Kr 321/07). W związku z tym, że mamy do czynienia z terminem zawitym stwierdzić należy, że po jego upływie wygasa kompetencja organu do odmowy wyrażenia zgody, co też się stało w przedmiotowej sprawie. Organy I oraz II instancji błędnie przyjęły, że kwestia badania ważności ewentualnej decyzji z 18 maja 2017 roku czy też wyrażenia milczącej zgody na lokalizację obiektu w odległości wskazanej przez inwestorów stanowi zagadnienie wstępne. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl, której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest, zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jak już uprzednio wskazano, wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza całkowicie możliwość merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ I instancji miał możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania w tym zakresie decyzji. Wystarczającym było, aby organ poddał stosownej ocenie działania zarządcy drogi oraz zastosował odpowiednie normy wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie sposób uznać, że bez rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia wydanie decyzji w sprawie byłoby niemożliwe. Organ I instancji powinien był powstałe wątpliwości rozstrzygnąć we własnym zakresie. Organy obu instancji błędnie utożsamiają pojęcie zagadnienia prawnego z wyjaśnieniem wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wskazany sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy stwierdzić, że organy obu instancji błędnie postrzegają rozstrzygnięcie przez SKO czy decyzja Burmistrza Miasta Z. znak: [...] z 18 maja 2017 r. jest ważna i jako taka pozostaje w obiegu prawnym, czy też fakt wydania jej po terminie przesądza o tym, że została wyrażona milcząca zgoda na lokalizację budynku w odległości wnioskowanej przez Inwestora, – jako zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji powinien był sam we własnym zakresie tę wątpliwość rozważyć. Jak już podkreślono od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji. (art. 135 p.p.s.a.) Wobec uwzględnienia skargi sąd w punkcie II wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania, na który składa się wpis od skargi - § 2 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 24 grudnia 2003 r.).