II SA/Kr 429/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) , art.129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art.104 K.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. K. za nieruchomość położoną w jedn. ewid. [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1216 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], zajętą pod drogę powiatową nr [...] do drogi [...] (obecnie nr [...] , którą z dniem 1 stycznia 1999 r. nabył z mocy prawa Powiat [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach regulacji stanu prawnego dróg publicznych powiatu [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, został sporządzony operat geodezyjny zarejestrowany pod numerem kancelaryjnym [...], który obejmował projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...], zajętej pod drogę powiatową , wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...] dnia [...].12.2014 r. W projekcie podziału z działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,0560 ha wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,1216 ha, zajętą pod drogę publiczną. Zatwierdzenie powyższego projektu podziału jak i stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności przez Powiat [...] działki nr [...], zajętej pod drogę powiatową nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Prowadzony przez organ rejestr wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne potwierdza fakt iż K. K. w okresie do dnia 31 grudnia 2005 r. nie występował do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakresie przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego i prawo to stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalone i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Analizując przesłanki art. 73 wyżej cytowanej ustawy, stwierdzić należy, że wniosek K. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w [...], jedn. ewidencyjna [...], zajętą pod drogę powiatową, złożony w dacie 23.10.2017 r. do Starostwa, złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Od tej decyzji odwołanie wniósł K. K. podnosząc, że jest ona krzywdząca i niezgodna ze stanem faktycznym jak również sprzeczna z prawem. Błędne jest stanowisko Starosty [...], że roszczenie odwołującego się wygasło, gdyż nie został złożony stosowny wniosek o odszkodowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek taki nie mógł być złożony, albowiem dopiero decyzja Wojewody z [...] maja 2016 r. zatwierdziła projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wyodrębniono działkę [...]. Z całą mocą należy podnieść, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu. Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę należnego odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż wniosek K. K. z dnia 23 października 2017 r., o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest, jak wyżej wskazano, jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości. Skoro zatem stwierdzono uchybienie przez P. K. K., co do terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisane nieruchomości. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r., sygn.. akt I OSK 791/10 skutku w postaci wygaśnięcia przedmiotowego roszczenia nie eliminuje w szczególności fakt niewydania decyzji przewidzianej w art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem bieg omawianego terminu nie został powiązany ani z faktem ani datą wydania takiej deklaratoryjnej decyzji. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego iż wniosek taki nie mógł być złożony, albowiem dopiero decyzja Wojewody z [...] maja 2016 r. zatwierdziła projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wyodrębniono działkę [...]. Analiza treści obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi zatem do wniosku, że niezależnie od zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, termin do złożenia wniosku w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może zostać przywrócony. Przepisy normujące przedmiotową materię nie przewidują również sytuacji w której wniosek dotyczący odszkodowania mógłby zostać złożony w późniejszym terminie niż wskazany w powołanej wyżej ustawie tj. po 31 grudnia 2005 r. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K. zarzucając naruszenie art. 117 § 1 i 2, art. 118 oraz art. 120 § 1 i 2 k.c., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, a przez to regulowany jest przez przepisy Kodeksu cywilnego; naruszenie art. 9 i 10 K.p.a., poprzez uznanie, że wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat [...] własności nieruchomości należącej do K. K. nie było konieczne, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wymóg informowania strony i zapewnienia jej czynnego udziały w postępowaniu, a także fundamenty demokratycznego państwa prawne go oraz konstytucyjnego prawa do odszkodowania w zamian za wywłaszczenie. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. K. za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. (dalej; ustawa wprowadzając), zgodnie z którym, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy wprowadzającej stanowi, iż odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Jak słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w sprawie, termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, iż zgłoszenie wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. W tym miejscu wskazać należy, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 orzekł, że ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP (publ. OTK ZU-A 2004r. nr 7, poz. 66). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 orzekł również, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Powyższe orzeczenia zostały dostrzeżone przez organy administracyjne orzekające w sprawie a treść tych orzeczeń w sposób obszerny została powołana w uzasadnieniu wydanych decyzji. Nadto trzeba zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (publ. OTK ZU-A 2009, nr 8, poz. 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Fakt badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z prawem przepisów prawa będących podstawą wydanych w sprawie decyzji ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą zatem organy administracyjnej jak i sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16). Mając powyższe na uwadze, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przepisów Konstytucji RP, wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekły, że przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 23 października 2017 r. nie został złożony w ustawowym terminie, co wyklucza ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zgodzić należy się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1502312). Zatem brak wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 roku, nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie, gdyż żaden przepis ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania takiej decyzji przez wojewodę. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 526/09; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2730/12; z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16). W konsekwencji, na realizację w ustawowym terminie prawa skarżącego do odszkodowania poprzez złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania nie miała wpływu data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę (decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2016 r.). Dodatkowo, w świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia z jakich przyczyn skarżący nie złożył wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. W szczególności nie ma żadnego prawnego znaczenia okoliczność, czy skarżący posiadał czy też nie wiedzę co do faktu wywłaszczenia nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna. Jak mowa wyżej, skuteczne roszczenie o wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym skarżącemu wygasło. Aspekty cywilnoprawne są w sprawie administracyjnej bez znaczenia. Sąd administracyjny jest związany przepisami prawa administracyjnego i ocenia legalność wydawanych w sprawie przez organy administracji decyzji. Jak mowa zaś wyżej, decyzję zostały wydane na podstawie przepisów, które organy obu instancji zastosowały prawidłowo. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.