II SA/Kr 431/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA : Beata Cieloch Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. W. i B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998r. Nr LII/ 411/98 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu w zakresie rysunku planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Rysunek planu skala 1 :2000. Infrastruktura techniczna" postanawia skargę odrzucić W dniu [...] marca 2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga J. i B. W. na uchwałę nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu w części graficznej planu pod nazwą "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną" z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnosili na zasadzie art. 106 § 3 ustawy Postępowanie przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. z pisma Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 2 lutego 2005 r. stanowiącego odpowiedź na pismo skarżących z dnia 15 stycznia 2005 r. na okoliczność nieopublikowania całego załącznika graficznego zaskarżonej uchwały oraz okoliczność wydawania na jego podstawie decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności nieruchomości należącej do skarżących, a objętej ustaleniami tego planu, gdyż ustalony w załączniku graficznym p.n.: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Rysunek planu. Skala 1 :2000. Infrastruktura techniczna" sposób przebiegu infrastruktury technicznej przez należącą do skarżących nieruchomość położoną w Olkuszu składającą się z działki nr [...] uniemożliwia jej zagospodarowanie na cele budowlane. Skarżący podnieśli, że załącznik występujący w pracach Rady Gminy jako integralna część projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został w całości opublikowany w urzędowym publikatorze. Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego nr 26 z dnia 31 sierpnia 1998 r., w którym została opublikowana zaskarżona uchwała nie zawiera rysunku "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną", którym organy administracji samorządowej posługują się jak załącznikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli aktu prawa miejscowego. Na podstawie tego rysunku były rozstrzygane indywidualne sprawy administracyjne dotyczące nieruchomości skarżących (decyzje Wojewody Małopolskiego z 20 lutego 2004 r. i z 25 lutego 2004 r.). Takie działanie organów administracji publicznej jest bezprawne, jako że zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tą normą rangi konstytucyjnej konweniuje przepis art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, iż organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Jednak rysunku pod nazwą "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną" za akt prawa miejscowego uznać nie można. Konstytucja wymaga bowiem (w art. 88), że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja uznaje ogłoszenie za niezbędny warunek wejścia w życie aktów prawa miejscowego co ma takie konsekwencje, że akt prawny, który nie został należycie ogłoszony prawnie nie istnieje, nie może zatem obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Nieogłoszona część aktu prawa miejscowego "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną" nie jest w ogóle częścią aktu prawa miejscowego, źródła powszechnie obowiązującego prawa na ograniczonym obszarze obowiązywania. A zatem działające na jej podstawie organy administracji publicznej działają bezprawnie. Skarżący wskazali, że Rada Miejska w Olkuszu konsekwentnie stoi na stanowisku, że określenie "Zasad obsługi w infrastrukturę techniczną" jako rysunku planu będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej oraz zwrócenie się do Wojewody Katowickiego o skierowanie uchwały do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego stanowi wystarczającą podstawę do uznania niepublikowanej części planu za akt prawa miejscowego. Stanowisko to jest całkowicie sprzeczne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. do sygn. l SA 2160/01. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego". Do takich cech formalnych zalicza się ogłoszenie uchwały w odpowiednim publikatorze, co w przypadku uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc, iż nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wezwania Rady Miejskiej w Olkuszu do usunięcia naruszenia prawa skarżących poprzez zmianę uchwały Nr LII/411/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu poprzez uchylenie drugiej planszy rysunku pt: "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z regulacji tej wynika zatem, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności w całości lub części uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można także z góry wykluczyć dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego części uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza przy uwzględnieniu akcentowanego w doktrynie niejednolitego charakteru prawnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się, że plan miejscowy - nie kwestionując jego normatywnego charakteru - jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek. Jeżeli regulacji takich zabraknie z powodu braku planu, wówczas w ich miejsce wchodzą decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zob.: Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 102). Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą". Oznacza to, że nie odpowiadający wymogom prawa rysunek planu może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności uchwały w części określającej rysunek planu jako obowiązującą część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalne jest również zaskarżenie części uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającej rysunek planu jako obowiązującą część tego planu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu w części obejmującej rysunek planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000". Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zrealizowanie ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy analizować i oceniać w każdym indywidualnym przypadku uwzględniając przy tym charakter uchwały (bądź zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny lub uprawnienie. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak stanowi art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą sporządzono przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu, uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wynikający z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym integralny charakter uchwały i rysunku planu, które łącznie stanowią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga, aby - skoro akt ten stanowi akt prawa miejscowego - wszystkie jego integralne części zostały poddane promulgacji (zob.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 101). Jak wynika z akt sprawy (teczka oznaczona jako "Część 4") załącznik graficzny do uchwały nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu obejmuje rysunek planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Skala 1:2000" oraz rysunek planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000". Na obydwu rysunkach planu znajdują się wszystkie elementy stanowiące integralną część ustaleń planu, o jakich stanowi § 1 ust. 4 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r. W Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z dnia 31 sierpnia 1998 r., nr 26, póz. 301 opublikowano uchwałę nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu wraz z załącznikiem graficznym obejmującym jeden rysunek planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Skala 1:2000". Nie opublikowano rysunku planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000". Mając jednakże na uwadze, że każdy z rysunków planu obejmuje wszystkie elementy stanowiące integralną część ustaleń planu, o jakich stanowi § 1 ust. 4 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r., nie można przyjąć, iż promulgowanie uchwały nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu wraz z załącznikiem graficznym obejmującym tylko jeden rysunek planu: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Skala 1:2000" przesądza o nieuzyskaniu mocy obowiązującej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w Olkuszu. Skarżący wyraźnie wskazują na naruszenie ich prawa własności poprzez ustalenia przyjęte na rysunku planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000". Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że istotnie obydwa rysunki planu stanowiły przedmiot analizy w toku procedury planistycznej, obydwa rysunki były prezentowane podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a także wraz z uchwałą zostały przedstawione Wojewodzie Katowickiemu, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia legalności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym tylko jednego z rysunków planu nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, jako że pozostaje poza granicami sprawy wyznaczonymi przez treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zaznaczyć, że nieopublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy przewidziany w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, póz. 577 ze zm.) -por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OSA 3/00, publ.: ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 46. Z analizy przebiegu procedury planistycznej wynika, że rysunek planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000" traktowany był przez organy planistyczne jako element przygotowywanego aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jako taki został przedłożony Wojewodzie Katowickiemu celem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podkreśla się, że jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., IV SA 3595/01, Lex nr 82642). W sytuacji, w której przedmiot zaskarżenia - tj. uchwała w części określającej rysunek planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000" jako obowiązującą część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie został ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy stwierdzić, że na gruncie rozpoznawanej sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia było przedwczesne. Skarżący - pomimo wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże uczynionego przed ogłoszeniem zaskarżonej części aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym - nie wyczerpali trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie wyczerpane zostały przez skarżących środki zaskarżenia, co powoduje, że ich skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy. W związku z niedopuszczalnością wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w części określającej rysunek planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Infrastruktura techniczna. Skala 1:2000" jako obowiązującą część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd nie badał legalności zaskarżonej części uchwały. Należy jednak stwierdzić, że podnoszona przez skarżących kwestia podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć na podstawie zaskarżonej części uchwały, nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności złożonej skargi. Podstawą prawną indywidualnych aktów administracyjnych mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego. Oparcie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej na akcie prawnym mającym charakter aktu prawa miejscowego, który jednak nie został promulgowany przesądza o wadliwości indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji i postanowień administracyjnych).