II SA/Kr 431/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] 2008 r.; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.W. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. nr 1, 2 obr. [...], przy ul. [...] w K. zostało wszczęte na wniosek R.S. Wnioskodawczy wskazała na sprzeczność w/w decyzji z art. 61 ust. pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowe działki, objęte terenem inwestycji nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Powyższy wniosek w całości podtrzymał następca prawny R.S. – P.S. Decyzją z dnia [...].07.2008r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie o.p.z.p.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. dnia [...].2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. nr 1, 2 obr. [...], przy ul.[...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na rażące naruszenie prawa, polegające na wydaniu decyzji ustającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo nie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o p.z.p., choć istnieje w tym względzie bezwzględny nakaz zrealizowania warunków zawartych w w/w przepisie. Organ administracyjny ustalił, że teren inwestycji, składający się z działek nr 3 i 2 nie posiadał w czasie wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy wymaganego dostępu do drogi publicznej. Wskazano, iż Prezydent Miasta K. w wydanym rozstrzygnięciu podał, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...], poprzez ustanowioną służebność drogową na działce nr 3. Kolegium przyznało także, że istotnie taka służebność została ustalona aktem notarialnym z dnia [...].2006r., z tym jednak, że ustanowiona wówczas służebność umożliwiała jedynie dostęp do działki nr 4 , która według wypisu z ewidencji gruntów stanowiła współwłasność T. i W.M. oraz J. i M.S. i nie stanowiła na tym odcinku drogi publicznej. Drogą publiczną nie była także działka nr 5, która w dacie wydania skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. , stanowiła własność R.S. Powyższe ustalenia w zakresie statusu działek nr 4 i nr 5 , Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło na piśmie Zarządu Komunalnego w K. z dnia 16.04.2008r i 3.06.2008r, w którym stwierdzono, że ulica [...] stanowi drogę publiczną na odcinku 300 m, co odpowiada odcinkowi drogi od ul. [...], a granicą ewidencyjną pomiędzy działkami nr 6 a 5. Na podstawie powyższego stwierdzono, że działki nr 4 i 5 znajdują się poza odcinkiem drogi publicznej, a zatem działki objęte warunkami zabudowy pozbawione są dostępu do drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia organ administracyjny podał, że inwestor przedłożył do sprawy akt notarialny z dnia [...].03.2008r. Rep. [...] i akt notarialny z dnia [...].06.2008r. Rep. [...]. W pierwszej umowie ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 2 służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr 7 , a zatem uzyskano alternatywny dostęp do drogi publicznej. Natomiast druga umowa dotyczyła sprzedaży E.M.-T. i M.T. udziału 1/10 części działki nr 6 i udziału wynoszącego [...] części działki nr 4. Powyższe informacje, zdaniem Kolegium nie mają żadnego znaczenia, bowiem okoliczności te nie sanują wadliwości zaskarżonej decyzji, jako że w dacie spornej decyzji Prezydenta, powyższe fakty nie istniały. Nadto SKO zaznaczyło, że ustanowione później służebności nie zapewniały i tak całkowitego dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie uznało także za argument w sprawie okoliczności, że działki nr 4 i 5 od ponad 30 lat wykorzystywane były przez ich współwłaścicieli oraz okolicznych mieszkańców jako drogi dojazdowe i zostały przez mieszkańców utwardzone i połączone z ul. [...]. W ocenie organu administracyjnego wskazany dostęp ma charakter faktyczny, a nie legalny. Stwierdzono zatem, iż Prezydent Miasta K. nie wykazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta powoduje, jak to podkreśliło Kolegium w swym rozstrzygnięciu, że decyzja organu I Instancji wydana została wbrew ustaleniom zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało także, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, czyli nie udowodniono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, ze względu na brak zapewnienia, iż możliwe jest dostarczenie wody pitnej jak i odprowadzenie ścieków do działki, bowiem teren ten znajduje się poza podstawową strefą zasilania w wodę. Organ administracyjny wskazał, że zgodnie z przywołanym przepisem wydanie decyzji nie jest uzależnione od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale wystarczy by było zagwarantowane przez dysponentów mediów, że stosowne uzbrojenie powstanie, tak by można było korzystać z obiektów budowlanych. Tak więc jeśli poszczególne media jeszcze nie powstały, to w takiej sytuacji warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli uzbrojenie terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między inwestorem a właściwa jednostką organizacyjną, czyli tym właśnie dysponentem mediów. W zaskarżonej decyzji nie wskazano umów potwierdzających zamiar wykonania brakującego uzbrojenia terenu planowanej inwestycji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie w/w decyzji Kolegium z dnia [...].07.2008r. wniosła K.W. , działając poprzez ustanowionego pełnomocnika M. T. We wniosku nie zgodzono się z poglądem zaprezentowanym w w/w decyzji organu nadzorczego, iż uchybienia, jakimi obarczona jest decyzja Prezydenta Miasta K. , mają charakter rażący. Wskazano, że naruszenie prawa będzie miało charakter rażący tylko przy wadzie decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponieważ jest to pojęcie nieostre, wnioskująca strona stwierdziła, że w każdym przypadku wymaga oceny dokonanej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracyjny dokonując stwierdzenia nieważności winien wywieść, że naruszenie to miało charakter rażący. Rozważanie te powinny być wyrażone w uzasadnieniu decyzji, a brak takich rozważań jest uchybieniem procesowym. Wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej decyzji nie dokonało gradacji stopnia naruszenia prawa, przyjmując jedynie, że doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy. Działanie takie, zdaniem strony stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jak też narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Dalej strona podniosła, iż zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy jest bezzasadny. Projektowany budynek ma mieć bowiem zaopatrzenie w media z własnych źródeł, takich jak kolektory słoneczne, pompa cieplna, studnia, zbiornik bezodpływowy na ścieki. Organ nie odniósł się do tego zarzutu i nie rozważył złożonych przez stronę twierdzeń. Takie postępowanie jest naruszeniem prawa procesowego, co strona zilustrowała poprzez przytoczenie stosownych wyroków NSA. Decyzją z dnia [...].01.2009r., znak: SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działające w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 61ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...].07.2008r. SKO w całości podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano po raz kolejny, iż teren inwestycji w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie miał dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że nie spełniony został pkt 2 ust. 1 art. 61 ustawy. Zarzut zawarty we wniosku, iż powyższe uchybienie nie ma ciężaru gatunkowego tej miary, by można było przypisać mu ten bardzo ciężki stopień, jakim jest rażące naruszenie prawa, uznano za chybiony. Nie jest także prawdziwy zarzut, iż Kolegium w poprzednim swym rozstrzygnięciu, nie uzasadniło, iż brak dostępu do drogi publicznej stanowi przesłankę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Jeśli z treści art. 61 ust. 1 wynika, że dla możliwości wydania decyzji o w.z., konieczne jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek zawartych w ustępie pierwszym tego artykułu. Zatem, w ocenie organu nadzorczego, wydanie takiej decyzji przy braku choćby jednej z przesłanek zawartych w w/w przepisie, jest oczywistym rażącym naruszeniem prawa, czyli uchybieniem o szczególnym, o najcięższym ciężarze gatunkowym. Taka sama argumentacja odnosi się do realizacji przesłanki zawartej w pkt 3 ust. 1 art. 61 w/w ustawy. Jak to Kolegium podniosło w zaskarżonym rozstrzygnięciu, brak było w spornej decyzji Prezydenta Miasta K. wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Podniesiony we wniosku zarzut stwierdza, że przedmiotowe ustalenie nie jest zasadne, bowiem mający powstać budynek ma korzystać z własnych źródeł jak baterie słoneczne, studnia itp. Twierdzenie to, w kontekście prawidłowości decyzji Prezydenta, uznać zatem należało za nietrafne i nie mogące mieć znaczenia dla przyjętego przez Kolegium ustalenia w zakresie naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 wymienionej ustawy. W dacie wydania decyzji Prezydenta, który realizował wniosek inwestora, było bezspornym, że inwestor chce realizować przyszły obiekt w oparciu o dostarczone media przez ich dysponentów. Wskazano, że z pisma pochodzącego od dysponenta wody, wynikało, iż lokalizacja przyszłej inwestycji znajduje się poza podstawową strefą zasilania w wodę, w której rzędna linii ciśnień wynosi 255.00 m n.p.m. Ewentualna zaś rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej jest możliwa tylko w zakresie uzyskania 0.2 MPa na hydrancie końcowym. Decyzja Prezydenta stanowiła jedynie o możliwości przyłączenia obiektu do wymagającej rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej, przebiegającej w ulicy [...]. Taki zapis decyzji uznano za niezgodny z informacją uzyskaną z MPWiK. W ocenie organu nadzorczego Kolegium w poprzednim składzie orzekającym prawidłowo przyjęło, że w zakresie dostarczania wody, nie wykazano, kiedy i przy spełnieniu jakich warunków dostawa taka będzie możliwa do zrealizowania. W tej sytuacji więc, gdy wykazano, iż w przypadku decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. 2007r. nie zostały zrealizowane łącznie wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w świetle powyższych ustaleń, organ nadzorczy stwierdził, iż badana decyzja dotknięta była wadami i to o takim charakterze, który powoduje, że stanowią one rażące naruszenie prawa. Na powyższą decyzję wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga K.W. , reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....].01.2009r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].07.2008r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].07.2008r., pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie i rozpatrzenie całego materiału w sprawie; - art. 7 k.p.a. poprzez nie zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu; - art. 107 § 3 k.pa., poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez rezygnację z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu; - art. 11 k.p.a., poprzez rezygnację z zasady przekonywania; - art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwa realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę, podobnie jak w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji, nie ustosunkowało się do wielu istotnych w sprawie okoliczności, które zostały wskazane przez mocodawczynie, a w szczególności nie przeprowadzono w sposób właściwy postępowania dowodowego w sprawie. Wskazano, iż trzy dni po wydaniu skarżonej decyzji, sąd powszechny wydał postanowienie, którym stwierdził, że wnioskodawcy i E.M.-T. oraz M.T. , którzy nabyli nieruchomość stanowiącą teren inwestycji, jako właściciele działki nr 2 nabyli również przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2007r. służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3,5 m biegnącym po działce j nr 5 na całej jej długości. Treść wskazanego postanowienia czyni bezzasadnym zarzut postawiony decyzji Prezydenta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy o braku dostępu do drogi publicznej przez inwestycję. E.M.-T. oraz M.T. są bowiem równocześnie właścicielami działki nr 4 , a dysponują także służebnością drogi koniecznej przez działkę nr 3 prowadzącą bezpośrednio do działki nr 2 , której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zdaniem strony skarżącej należy podkreślić, że organ po raz kolejny nie określił, dlaczego zakwalifikował wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji naruszenia jako naruszenia szczególnie istotne, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dlatego rozważania i zarzuty w tym zakresie przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają również aktualne przy ocenie skarżonej decyzji. Powtórzono zatem, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym umożliwiającym wzruszenie prawomocnych decyzji. Zastosowanie powyższego środka rodzi wyjątek od reguły trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 k.p.a., dlatego stwierdzenie nieważności powinno być stosowane tylko w przypadkach nie budzących wątpliwości, gdy organ orzekający na podstawie otrzymanego i pozyskanego z własnej inicjatywy materiału dowodowego stwierdzi, że została spełniona jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 156 § 1 i jednocześnie nie wystąpiła przesłanka negatywna wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż analizowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej organ administracji publicznej powinien najpierw ocenić, czy doszło do naruszenia dopiero potem sprawdzić, czy dane naruszenie prawa ma odpowiednio duży ciężar gatunkowy , by mogło być określone mianem rażącego. Wskazano również, że wbrew stanowisku organu wyrażonemu w skarżonej decyzji, strona skarżąca nie kwestionuje oceny, że naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ma charakter istotny. Ponieważ jednak strona wykazała, że naruszenie powyższego przepisu nie miało miejsca w analizowanej sprawie, to intencją strony występującej o ponowne rozpatrzenie sprawy było w istocie zakwestionowanie pozostałych okoliczności uznanych za przejaw rażącego naruszenia prawa, w przypadku których organ nie umotywował swojej kwalifikacji. Również w decyzji wydanej w drugiej instancji organ nie zastosował gradacji naruszenia prawa i nie przedstawił jej w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądowoadministarcyjne i poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art.1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażonej w zdaniu drugim tego przepisu regule, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem zgodzić należy się ze stanowiskiem, że z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 , 9 września 1989r II SA 1249/97 Legalis oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989 r., poz. 4 i z 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, obowiązkiem zaś organu stwierdzającemu nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i V SA 436-466/92 ). Na tak rozumiane pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. wskazywał Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 18 listopada 1993r. ( III ARN 56/93 OSNC 1994/5/116 ) podkreślił, że "rażące naruszenie prawa" jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze (uzasadnia ją bowiem w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych), wymagającym przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego i udowodnienia, dlaczego uznano je w konkretnej sprawie za rażące. W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Organ nadzoru dowodził rażącego naruszenia art.61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami), według którego jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej. Zauważyć jednak należy, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2007r. o warunkach zabudowy zawiera warunki także w zakresie komunikacji poprzez stwierdzenie "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...], poprzez ustanowioną służebność drogową na działce nr 3." Fakt, że dostęp ten jest kwestionowany, nie oznacza, że decyzja rażąco narusza prawo. Ocena ta wynika z charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd o samodzielności i odrębności tego postępowania. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003r. III SA 1473/01 Legalis). W rozpoznawanej sprawie o stwierdzeniu nieważności decyzji należy stwierdzić, czy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art.2 ust.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rzeczywistości istnieje. Należy wskazać, iż w dniu [...] lutego 2006r., na rzecz właścicieli działek nr 1 i 2 , objętych decyzją o warunkach zabudowy ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr 3 , przez co uzyskano faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działki nr 4 i 5 (które według oświadczeń sąsiadów zostały utwardzone i trwale połączone z drogą publiczną tj. ul. [...]). Zgodnie w kserokopią wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].02.2009r. działka nr 4 została oznaczona jako droga. Dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 5 wynika z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 12.01.2009r., zgodnie z którym właściciele działki nr 2 nabyli przez zasiedzenie w dniu 1 stycznia 2007r. służebność przechodu i przejazdu po działce nr 5. Z powyższego stanu faktycznego wynika, iż działki objęte decyzją o warunkach zabudowy posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej, przez drogę wewnętrzną, składającą się z działek nr 4 i 5. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga publiczna, prywatna, służebność itp. i czy chodzi tu o wyłącznie dostęp prawny, czy także dostęp faktyczny. W przedmiotowej sprawie z analizy materiału dowodowego (mapy ewidencyjne, wypisy z rejestru gruntów, oświadczenia mieszkańców terenu objętego sporną decyzją) wynika, że działki objęte decyzją o warunkach zabudowy posiadały i posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej, przez drogę wewnętrzną, składającą się z działek nr 4 i 5. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko SKO, interpretujące pojęcie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, gdyż wykładnia taka nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym, a wręcz jest z nimi sprzeczna. Podkreślić należy, iż z akt sprawy wynika (czego nie kwestionuje również Kolegium), że działki nr 4 i 5 od ponad 30 lat wykorzystywane były przez ich współwłaścicieli oraz okolicznych mieszkańców jako drogi dojazdowe i zostały przez mieszkańców utwardzone i połączone z ul. [...]. Okoliczność ta nie była dotychczas kwestionowana przez właścicieli działek 4 i 5 zapewniając poprzez te wyodrębnione geodezyjnie działki drogowe faktyczny dostęp okolicznych nieruchomości do drogi publicznej. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem organu nadzorczego, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie udowodniono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Należy wskazać, przytaczając tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 2006r.01.23, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie, oznacza zapewnione w drodze umowy i nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zatem w przedmiotowej materii należałoby żądać "dokumentu w rodzaju promesy", z ewentualnym projektem danej umowy. Analiza akt administracyjnych pozwoliła przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie zostało zagwarantowane, iż powstanie stosowane uzbrojenie (k. [...] akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia [...] lipca 2008r. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 cytowanej ustawy.