II SA/Kr 433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B.Z. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 30 grudnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Starosta N. postanowieniem z dnia [...].10.2008 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art.101 § 1 i 3 kpa, art.103, art.123 oraz art.73 ust.2 pkt 2, ust.4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn.zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku B. Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w N., oznaczone jako działki ewidencyjne nr 1 i 2 zajęte pod fragment drogi krajowej nr "A" do czasu wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności do ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przejęte na własność Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony do dnia 31 grudnia 2005 r., które jest ustalane po wydaniu przez Wojewodę ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa. Organ I instancji wskazał, że wydanie ww. decyzji przez Wojewodę ma istotny wpływ na prowadzenie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W zażaleniu na wyżej wymienione postanowienie skierowane do Wojewody B. Z. wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i o uwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania kosztów związanych z "przeprowadzeniem" własności działki nr 2. Wojewoda postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta musiał zawiesić postępowanie gdyż nakładał na niego taki obowiązek art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skardze na ww. postanowienie B. Z. powtórzyła zarzuty odwołania, poinformowała, iż z dniem [...] października 2008 r. Sąd Rejonowy w N. na wniosek Starosty N. wydał zawiadomienie o odłączeniu z jej księgi wieczystej działki nr 2 i przyłączeniu jej do księgi wieczystej Skarbu Państwa oraz wniosła o wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa działek zajętych pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawie. Stosownie do art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie mógł orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż badając sprawę mógł on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. W analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia organu I instancji była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zatem tylko ta incydentalna dla całego toku postępowania kwestia mogła być poddana ocenie i rozstrzygnięciu organu II instancji. Przedmiotem kontroli Sądu było zatem postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty N. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a nie w sprawie o wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa, będącej odrębną sprawą administracyjną, w której skarżąca może składać zażalenie, a następnie skargę na bezczynność organu, jeżeli jej zdaniem ma ona miejsce w tej sprawie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 i 3 cyt. ustawy jest postępowaniem administracyjnym samodzielnym i odrębnym od postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości prowadzi w odniesieniu do dróg gminnych gmina, a w co do pozostałych dróg – Skarb Państwa. Jednak zgodnie z art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego danej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...], działając jako organ I instancji, nie wydał jeszcze decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego działki skarżącej, dlatego organ I instancji zawiesił postępowanie. Bez tej decyzji niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na mocy art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera w sobie szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowania się dopiero tą decyzją przez podmiot publicznoprawny o przysługiwaniu prawa własności do nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności przez dotychczasowego właściciela. W decyzji wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, a także jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustalaniu odszkodowania. Sprawa odszkodowania może więc być merytorycznie rozstrzygnięta dopiero po wydaniu i uzyskaniu przez decyzję wojewody waloru ostateczności. Okoliczność tę organ odwoławczy oraz organ I instancji prawidłowo uznał za kwestię wstępną, uzasadniającą zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem obligatoryjną podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest zaistnienie sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. wydanego w sprawie I SA/Wa 1/06, że "uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina), a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowią niewątpliwie wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania." Dlatego też w ocenie Sądu organy administracji słusznie przyjęły, że zaszła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest uzależnione od ostatecznego ww. rozstrzygnięcia Wojewody. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów prawa i uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.