II SA/Kr 437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 30 marca 2005 r., Nr XLV/258/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. L. kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80 groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Rada Miejska w Bukownie uchwałą Nr XLV/258/2005 z dnia 30 marca 2005 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna. Pismem datowanym na 27.06.2005 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w Bukownie 27.06.2005 r. Związek Stowarzyszeń "[...]" wezwał Radę Miejską w Bukownie o uchylenie uchwał tejże Rady Nr XLII/246/2005 r. i Nr XLV/258/2005 r. podnosząc, że organ stanowiący Gminy Bukowno rażąco naruszył procedurę planistyczną oraz interes społeczny. Nie uwzględniono bowiem szeregu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno. Następnie skargą z dnia 24 marca 2006 r. Związek Stowarzyszeń "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Bukownie Nr XLV/258/2005 z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że żądanie stwierdzenia nieważności ww. uchwały wynika tak z naruszenia art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP jak i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w Bukownie błędnie uznała, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają charakteru wiążącego przy sporządzaniu planów miejscowych. W skardze wskazano, że takie uchybienia zauważył już Wojewoda, który również wniósł, będąc częściowo inspirowany działalnością Związku Stowarzyszeń "[...]", skargę na ww. uchwałę z 30 marca 2005 r. Nr XLV/258/2005. Ponadto na wezwanie do uchylenia zaskarżonej uchwały, Rada Miejska nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Wszystkie naruszenia prawa w tej sprawie godzą zaś w interes publiczny. W odpowiedzi na skargę Gminy Bukowno z dnia [...] kwietnia 2006 r. wniesiono o jej odrzucenie, jako złożonej z uchybieniem tak terminu 30-dniowego, jak i terminu 60-dniowego określonego art. 53 § 2 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W takiej sytuacji pismem z dnia 30 listopada 2006 r. Związek Stowarzyszeń "[...]" wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia w tej sprawie skargi i postępowanie z tego wniosku zostało ostatecznie rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OZ 795/07 przywracającym termin do jej wniesienia. Następnie Rada Miejska w Bukownie uchwałą nr XXI/128/2008 z 18 marca 2008 r. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Rada Miejska podniosła, że skarżący nie wskazał jakie to uchybienia popełniono w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 30 marca 2005 r. Nr XLV/258/2005. Żądanie pełnej zgodności między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno a uchwalonym planem miejscowym nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ponadto skarżący Związek Stowarzyszeń nie wykazał legitymacji do skutecznego wniesienia skargi. Nie wskazano bowiem w skardze na naruszenie prawa lub uprawnienia przysługującego Związkowi Stowarzyszeń "[...]", które mogłoby być naruszone zaskarżoną uchwałą. Ponadto w sprawie ze skargi Wojewody na ww. uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1190/05 skargę oddalił. Na rozprawie pełnomocnik podmiotu skarżącego wniósł jak w skardze i dodał, że naruszenie interesu prawnego Związku Stowarzyszeń "[...]" wynika z naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego w zakresie nie uwzględnienia wcześniej składanych protestów tego Związku, a także celów ww. Związku. Plan miejscowy jest z wielu miejscach niezgodny z wcześniej uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno, a w szczególności w zakresie prawidłowego określenia ciągów komunikacyjnych. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Bukownie wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż strona skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny została naruszony zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest również właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Bukownie, która to Gmina znajduje się w Województwie. Skarżąc Związek Stowarzyszeń "[...]" wniósł w ustawowym terminie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie Nr XLV/258/2005 z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna, stosownie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznając sprawę sądowo-administracyjną wywołana tą skargą, zajął się oceną dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania w tej sprawie. Na tą uchwałę skargę wniósł już Wojewoda i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1190/05 tą skargę oddalił. Od tego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia ww. wyroku z 17 kwietnia 2007 r. wynika, że Sąd zbadał zgodność z prawem całej kwestionowanej uchwały, a w tym również zgodności jej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno. Badano również zgodność w zakresie określenia przeznaczenia terenów pod trasy komunikacyjne. W tej zaś sprawie skarżący Związek Stowarzyszeń "[...]" wniósł skargę na przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym artykułem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i tym samym mogłaby być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyby nie treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się trybu wnoszenia skarg określonego o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli sąd administracyjny już w sprawie orzekał i skargę oddalił (podkreślenie Sądu). Nie ulega wątpliwości, że taka konstrukcja odpowiada zasadzie prawomocności orzeczeń - rei iudicatae i stanowi ograniczenie przed dopuszczalnością ponownego merytorycznego badania sprawy w przypadku, gdy już wcześniej sąd administracyjny zajmował się tą sprawą i skargę oddalił. Sama treść powołanego art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może być rozumiana w dwojaki sposób: podmiotowo - jako zakaz wnoszenia skargi wielokrotnie przez tą samą osobę na tej samej podstawie prawnej i w oparciu o te same okoliczności faktyczne; lub przedmiotowo - jako zakaz wnoszenia skargi na uchwałę, która już wcześniej była przedmiotem badania jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny i sąd ten taką skargę oddalił. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 (opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84) wprost stwierdził, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dodając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To rozumienie "przedmiotowe" pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i tym samym nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania). Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02). Ponadto w ocenie Sądu skarżący Związek Stowarzyszeń "[...]" nie wykazał, żeby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub jego uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma miejsce wtedy, gdy zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej narusza chroniony prawem materialnym uprawnienie lub interes danego podmiotu. Związek Stowarzyszeń "[...]" wniósł skargę w imieniu własnym, a więc musiał wykazać naruszenie swojego interesu prawnie chronionego lub przyznanego mu prawem materialnym uprawnienia. Naruszenia tak chronionego interesu lub uprawnienia strona skarżąca nie wykazała. Nie jest zaś naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia samo naruszenie - jak twierdzi skarżący Związek Stowarzyszeń - procedury uchwalania planu miejscowego, czy też powoływanie się na cele statutowe tego Związku Stowarzyszeń. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż w tej sprawie istnieją przesłanki uzasadniające oddalenie skargi i tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym skargę oddalił. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.)