II SA/Kr 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; skargę oddala Starosta L. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr 1 w miejscowości P. , gmina D. (kategoria obiektu budowlanego l) wraz z przyłączami infrastruktury technicznej: przyłączem kanalizacji sanitarnej do projekt, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, dz. ew. nr 1 , przyłączem wody z projektowanej studni kopanej na dz. ew. nr 1 , przyłączem energetycznym kablowym niskiego napięcia od ZK nr [...] na dz. ew. 2 po dz. ew. nr 2 , 3 , 1 zasilających budynek mieszkalny na dz. ew. nr 1 w miejscowości P. zjazdu z drogi gminnej, stanowiącej dz. ew. nr 3 na teren dz. ew. nr 1 w P. , gmina D. , pow. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor w dniu 25 listopada 2008r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie K.R. wniosła zarzuty co do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Starosta po uzyskaniu dodatkowych informacji nie znalazł podstaw do uzależnienia wydania decyzji, od złożonych przez nią uwag. Starosta wskazał, że przy wszczęciu postępowania zawiadomiono wszystkie strony oraz przed wydaniem decyzji zapewniono możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto inwestor dołączył do wniosku wymagane dokumenty w tym kompletny projekt budowlany spełniający wymagania określone w art. 34 ust.1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. , wsi P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 26 lutego 2005r. (Dz. U. Woj. [...]) oraz z wymogami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki oceniono jako sporządzony zgodnie z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody złożyła K.R. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującej się żaden powołany w podstawie prawnej przepis prawny nie daje upoważnienia Staroście do wydania pozwolenia na budowę, co czyni wydaną decyzję nieważną z mocy prawa. Ponadto odwołująca się podniosła, że w czasie prowadzonego postępowania zwróciła uwagę, iż na terenie dz. ew. nr 1 zlokalizowane jest jej jedyne ujęcie wody, które użytkuje od ponad 40 lat. Ujęcie to jest płytką studnią kopaną i nie zostało umieszczone na opracowywanej mapie do celów projektowych w skali 1:500. Odwołująca się podała, że złożyła wniosek do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w L. o zobowiązanie geodety do poprawy mapy i naniesienie mojej studni, a ponadto wystąpiła do Starosty o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania mapy poprawionej, lecz nie otrzymała odpowiedzi w tej sprawie. Zdaniem odwołującej się obiekty zaprojektowane przez autora projektu powinny być zlokalizowane w odpowiedniej odległości od jej studni, a ten warunek nie jest spełniony. Tak zaprojektowana lokalizacja obiektów stanowi zagrożenie dla jakości i ilości wody w studni. Odwołująca się zleciła opracowanie operatu wodnoprawnego na ustanowienie stref ochrony bezpośredniej wokół ujęcia wody. Zdaniem odwołującej się poziom wody jest powyżej posadowienia budynków, co kwalifikuje grunty do II kategorii, a więc są wymagane badania geologiczno - inżynierskie. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] , wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenia budowę przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymogami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - wieś P. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył też pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia oraz pozwolenia stosownych organów. Dlatego też w ocenie Wojewody udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego, gdyż spełnione zostały wymagania określone art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty jest zgodna ze wzorem ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), a w jej podstawie prawnej przywołane zostały wszystkie wymagane wzorem rozporządzenia przepisy prawa, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa. Wojewoda podkreślił, że działka nr ewid. 1 stanowi wyłącznie współwłasność inwestorów, a użyta do celów projektowych mapa sytuacyjno-wysokościowa posiada klauzulę Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograflcznej w L. świadczącą o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To z kolei oznacza, że mapa ta jest zgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) i zarówno Starosta, jak i Wojewoda nie posiadają uprawnień do tego by kwestionować treść tej mapy i prowadzić postępowanie zmierzające do jej zmiany lub zawieszać postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez inny organ. Wojewoda wskazał też, że nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy uwagi odwołującej się dotyczące kategorii geotechnicznej budynku i konieczności wykonania badań geologiczno - inżynierskich. Projektant zamieścił informację, że w rejonie planowanej inwestycji występują proste warunki gruntowe i określił, że budynek zalicza się do pierwszej kategorii geotechnicznej. Z opisu wynika, że na podstawie dokonanych odkrywek gruntu stwierdzono, że na głębokości posadowienia budynków, tj. 1,20 mppt, występują grunty nośne, które tworzą grunty spoiste twardoplastyczne i nie występuje woda gruntowa oraz tereny osuwiskowe. Przy budynkach zaliczonych do pierwszej kategorii geotechnicznej, która obejmuje niewielkie obiekty budowlane o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym (np. 1 lub 2 - kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze), w prostych warunkach gruntowych wystarczającym jest jakościowe określenie właściwości gruntów. Skargę na decyzje Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K.R. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Starosty L. z [...] stycznia 2009r. Skarżąc wniosła też o zwolnienie jej z opłaty sądowej lub zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnoszące się do usytuowania studni na działce, której dotyczy pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej wybudowanie tam budynku pozbawi ją źródła zasilania w wodę. Skarżąca wskazała, że w studni woda stabilizuje się 0,5 m poniżej terenu, a zgodnie z powoływanym przez organ rozporządzeniem MSWiA z dnia 24 września 1998r. w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia budynków, jeżeli zwierciadło wody występuje powyżej posadowienia budynku, warunki gruntowe zaliczają się do warunków złożonych, a nie prostych. Zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o nie w pełni opracowaną ekspertyzę geotechniczną przez osobę uprawnioną, a projektowany budynek opracowany został na mapie do celów projektowych, na której to mapie nie została naniesiona sporna studnia. Skarżąca podniosła, że kwestia istnienia studni powinna zostać rozstrzygnięta w drodze oględzin działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 września 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1053/09 odrzucił skargę K.R. , uznając, że nie nadesłała ona w terminie wymaganej ilości odpisów skargi. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1922/09 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie, ponieważ w jego ocenie skarżąca nadała w terminie przesyłkę zawierającą wymagane odpisy skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest uzasadniona. Mimo tego że rozpoczęcie robót budowlanych jest w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, powszechnie uznaje się, że w polskim prawie istnieje prawo zabudowy, które ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W przedmiotowej sprawie inwestorzy zamierzają wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponieważ ten rodzaj budowli nie został wymieniony w art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych przy tej inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa. Sąd po analizie akt postępowania administracyjnego uznał, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenia budowę przedmiotowej inwestycji jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Trafnie również organ ocenił, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - wieś P. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył też pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia oraz pozwolenia stosownych organów. Dlatego dla oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymagania dla udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę konieczne było jeszcze rozstrzygnięcie, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Wątpliwości w tym zakresie zaistniały w związku z podnoszonymi w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze zarzutami K.R. , że realizacja planowanej inwestycji pozbawi ją dostępu do studni, która stanowi dla niej jedyne źródło zaopatrzenia w wodę. Skarżąca nie kwestionowała prawa inwestora do dysponowania działką nr 1 na cele budowlane, lecz domagała się ochrony prawa do pobierania wody ze studni. W niniejszym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę takie żądanie mogłoby odnieść skutek tylko w sytuacji wykazania, na czym opiera się prawo skarżącej do korzystania ze studni. Samo bowiem twierdzenie o posiadaniu jakiegoś prawa obciążającego nieruchomość inwestorów nie może uzasadniać odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością w postaci np. służebności gruntowej lub osobistej polegającej na prawie korzystania ze studni. Skarżąca nie wystąpiła też o zasiedzenie służebności. Należy również podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie opierały się na aktualnej mapie sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych, która posiada klauzulę Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w L. o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro na tej mapie brak jest oznaczeń, że na działce nr 1 istnieje studnia, a skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej służebność, to twierdzenia skarżącej nie mogły skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli zaś wszystkie wymogi zostały przez inwestora spełnione, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organy zobowiązane były do zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy administracji dokonały całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosowały do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Dlatego też zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.