II SA/Kr 446/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2016 r. wniosków J. F. oraz Gminy Miasta [...] w sprawie ze skargi "P" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego postanawia: wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika oddalić. Pismem z dnia 19 maja 2016r. J. F. wniósł o dopuszczenie go do udziału, w charakterze uczestnika do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi P SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego podnosząc, iż jest "Radnym Miasta i jego mieszkańcem. Zatem mam interes prawny w udziale w postępowaniu sadowym dotyczącym skargi na uchwałę wymienioną na wstępie. (...) Zatem mój wniosek o dopuszczenie mnie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika jest konieczny, ponieważ mam prawny obowiązek jako radny dbania o majątek mojej gminy." Jednocześnie pismem z dnia 19 maja 2016r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi P SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego złożyła Gmina Miasta reprezentowana przez Burmistrza Miasta podnosząc, że "Gmina Miasta, zupełnie niezależnie od tego, że Burmistrz Miasta, działał jako organ pierwszej instancji ww sprawie, ma własny interes prawny uzasadniający dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed sadem administracyjnym, ponieważ jest właścicielem działki ewid. nr [...]." Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 - cyt. dalej jako p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podstawą tej legitymacji jest zatem istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O istnieniu interesu prawnego przesądza bowiem norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny w rozumieniu art. 33 ppsa należy utożsamiać ze związkiem sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną." – zob. postanowienie NSA z 3 września 2014r., sygn. akt II OZ 783/14 W niniejszej sprawie wnioskodawca J. F. nie może stać się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na podstawie oświadczenia, że jest mieszkańcem Z., czy też dlatego, że jest radnym Rady Gminy. Fakty te mogą kreować co najwyżej interes faktyczny po stronie wnioskodawcy (zainteresowanie rozstrzygnięciem Sądu), lecz brak jest norm wynikających z administracyjnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z których mógłby wynikać jego interes prawny. Sam wnioskodawca zresztą nie powołuje się na takowe przepisy. "Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji." – zob. postanowienie NSA w 2 września 2014r. sygn. akt II OZ 819/14. Niewątpliwie w kontekście interesu prawnego mógłby być rozpatrywany wniosek Gminy Miasta, jako właściciela działki nr [...] obr.[..], o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślić jednak należy, że kwestia udziału jednostek samorządu terytorialnego (nawet w przypadku niewątpliwego istnienia interesu prawnego) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym była i nadal pozostaje rozstrzygnięta w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r.,, OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż Burmistrz Miasta wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. (por. postanowienie NSA z 3 kwietnia 2002r., sygn. akt II SA/Gd 563/02). Tym samym organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, czy też skutecznego złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Wynika to z faktu, iż inna jest rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej samej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (por. wyrok NSA z 22 lipca 1999r., sygn. akt II SA 974/99) Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) lub wnoszącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady – wnieść skutecznie skargi na decyzję administracyjną (czy też postanowienie) wydaną w sprawie, w której orzekał, albo wnieść o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi innego podmiotu w takiej sprawie. Należy zauważyć, że obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Zatem wydając decyzję w I instancji w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta reprezentował interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działał dla dobra wspólnego. W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym zaistniały podstawy do odmowy dopuszczenia Gminy Miasta do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270).