II SA/Kr 45/04

Sygn. akt IISA/Kr 45 /04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski /spr./ Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Gminy w Z. na rzecz S. C. kwotę 300 /trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 45/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy w Zabierzowie z dnia 21 listopada 1997r. Nr XLVII/271/97 przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Projekt tego planu (podzielony na 5 części według sołectw: 1.Balice, Szczyglice, Rząska; 2. Aleksandro wice, Buro w, Kleszczów; 3. Brzoskwinia, Młynka, Nielepice; 4.Brzezinka, Niegoszowice, Pisary, Radwanowie, Rudawa; S.Karniowice, Kobylany, Więckowice) został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 września 2001 r. do 3 października 2001 r. W dniu [.....] października 2001 r. zarzut do powyższego projektu wniosła S.C. (zwana dalej skarżącą) właścicielka działki nr [.....] położonej w S. W swoim zarzucie skarżąca wniosła o włączenie jej działki do terenów zabudowy i o umożliwienie jej wybudowanie parterowego domu. Rada Gminy w Zabierzowie uchwałą z dnia 2.08.2002r. Nr LX/769/02 odrzuciła powyższy zarzut. Na tą uchwałę S.C. skierowała skargę do NSA OZ w Krakowie, który w wyniku jej uwzględnienia wyrokiem z dnia 30.06.2003r., sygn. akt II SA/Kr 2675/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Zabierzowie z 2.08.2002r., nr LX/769/02. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż samo uzasadnienie uchwały jest formalnie poprawne, a organy planistyczne Gminy Zabierzów wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Nie zostały natomiast wyjaśnione sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem uchwały a stwierdzeniami strony skarżącej zawartymi w skardze i podniesionymi podczas rozprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu S.C. Rada Gminy w Zabierzowie uchwałą z dnia 20 listopada 2003r., nr XXI/121/03 ponownie go odrzuciła. W uzasadnieniu tej uchwały opisano stan faktyczny i prawny sprawy w przedmiocie wniesionego zarzutu. Wskazano, iż obszar objęty zarzutem jest określony w projekcie planu jako teren użytków rolnych (RP) położony w obrębie wyznaczonych stref: ochrony najwyższych walorów krajobrazowych i zachowania ciągłości ekologicznej z zakazem zabudowy. Działka skarżącej jest położona wśród kompleksów gruntów rolnych, z dala od zabudowy wsi, w obszarze o najwyższych w skali Gminy Zabierzów walorach przyrodniczych i krajobrazowych, w pobliżu rezerwatu "[.....] ", na których projekt planu przewiduje ochronę dotychczasowego charakteru zagospodarowania przestrzennego - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Za odrzuceniem zarzutu przemawiały więc wymogi ładu przestrzennego, względy ekologiczno- przyrodnicze oraz ochrona krajobrazu. Przyznano, że projektowane zakwalifikowane działki [.....] powoduje utratę jej dotychczasowego przeznaczenia, jednak stwierdzono, że przesłanki ekologiczno-przyrodnicze powinny mieć w tym konkretnym, przypadku przed przesłankami wynikającymi z prawa nieruchomości oraz z praw nabytych. W części prawnej uzasadnienia powołano przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Skargą z dnia [.....] stycznia 2004r. (nadaną przesyłką pocztową w tym samym dniu) S.C. skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła, iż uchwała ta jest dla niej bardzo krzywdząca, ponieważ przyjęte ustalenia zmieniaj ą dotychczasowe - budowlane przeznaczenie działki na użytkowanie rolne bez prawa lokalizacji zabudowy. Tymczasem działkę nr [.....] w S. nabyła jako działkę budowlaną. W odległości ok. 300 m od tej działki są zabudowania gospodarcze i nie mają one wpływu na ich otoczenie. Podobnie jak istniejący na drugiej stronie [.....] pawilon gastronomiczny funkcjonujący cały rok. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Zabierzów wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych przez skarżących zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec, tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie.(art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art. 107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - mimo że jest one dość obszerne. Ma ono jednak charakter stosunkowo ogólny - odnoszący się wyłącznie do zasad i szeregu "haseł", "pojęć" jakimi kierowano się przy odrzuceniu zarzutu, nie odnosząc ich indywidualnie do konkretnego przypadku. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę S.C. udzielona przez Przewodniczącego Rady Gminy Z., niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż zarzut skarżącej odrzucono, gdyż działka nr [.....] w S. położona jest z dala od terenów zabudowy wsi, w obrębie ochrony najwyższych w skali gminy Z. walorów przyrodniczych i krajobrazowych, w pobliżu rezerwatu "[.....] ". W projekcie planu działkę objęto przeznaczeniem na użytki rolne bez prawa lokalizacji zabudowy (w poprzednio obowiązującym planie był to rejon ogrodniczy z dopuszczeniem zabudowy RO/M) uznając, że istnienie pojedynczej działki przeznaczonej na cele budowlane w terenie o predyspozycjach wykluczających takie przeznaczenie jest nieuzasadnione i sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego oraz ochrony walorów krajobrazowych. "Pozostawienie tej działki w obszarze dopuszczających zabudowę oznaczałoby nierówne traktowanie właścicieli terenów dając Zainteresowanej większe możliwości w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, którzy nie uzyskali prawa zabudowy działki." Tymczasem wciąż nie wyjaśniono w tym uzasadnieniu, czy sama skarżąca nie jest traktowana w sposób nierówny w odniesieniu do innych właścicieli nieruchomości. Wskazać bowiem należy, iż w niedalekim sąsiedztwie znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RP niezabudowana enklawa objęta symbolem M2 (obejmująca działkę nr .....), co do której można w zasadzie odnieść całość argumentacji jaką przytoczono w stosunku do skarżącej. Powstaje zatem pytanie (brak na nie odpowiedzi w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) dlaczego było możliwe utworzenie takiej enklawy o odmiennym przeznaczeniu terenu dla jednej działki (również położonej w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi, w obrębie ochrony najwyższych walorów przyrodniczych i krajobrazowych), a jest to niemożliwe w stosunku do innej. W odpowiedzi na skargę powołano się także, iż przyjęte ustalenia i tym samym odrzucenie zarzutu spowodowane było m.in. także stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zaprezentowanym w piśmie z dnia [.....].12.2003r., nr [.....]. Tymczasem z treści tego pisma wynika właśnie, iż mimo negatywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrekcji Zespołu [.....] Parków Krajobrazowych w K. przeznaczono pod zabudowę południowe stoki po północno-wschodniej stronie [.....] w miejscowości S. w pobliżu rezerwatu przyrody "[.....] " i w granicach jego projektowanej otuliny "tj. obszar oznaczony symbolem M2: działki: [.....] i [.....] (nieczytelny), części działek nr nr [.....] , doprowadzą do trwałej degradacji widokowej tego odcinka doliny [.....] , gdyż są to tereny silnie eksponowane w krajobrazie położone w wierzchowinowej części wzgórza, oddalone od obszaru zwartej zabudowy." Albo zatem organ planistyczny kierując się przyjętymi i artykułowanymi przez siebie zasadami konsekwentnie dbając o ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych, mając na względzie zachowanie ciągłości powiązań ekologicznych oraz równość podmiotów względem prawa chroni te tereny przed zabudową i w całości obejmuje je zakazem zabudowy, albo też nie jest w tym swoim stanowisku konsekwentny, dopuszcza różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych właścicieli działek w tym rejonie wskazując wówczas jednocześnie na jednolite kryteria, które pozwalają na owo różnicowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest właśnie takiej argumentacji odnoszącej się wprost do tej konkretnej sprawy (konkretnego stanu faktycznego) zwłaszcza w aspekcie poczynionych przez organ planistyczny odstępstw od wskazanych zasad na rzecz innych podmiotów. Podobne wątpliwości budzi fakt, iż po drugiej stronie rzeki [.....] naprzecie działki skarżącej znajduje się obszar UC, na którym umiejscowiony jest pawilon gastronomiczny. O ile zrozumiałe jest, iż obiekt ten powstał wcześniej i projekt planu musi w pewnym zakresie uwzględniać dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, to mając na uwadze wskazywane przez organ planistyczny argumenty związane z ochroną krajobrazu i walorów przyrodniczo-ekologicznych, wątpliwości budzi, iż teren ten objęto symbolem UC - umożliwiając tym samym dalszą rozbudowę usług komercyjnych na tym terenie, zamiast ograniczyć je do istniejących już obiektów. Słusznymi zatem jawią się argumenty skarżącej, iż w pobliżu jej działki, dla której przewiduje się zakaz zabudowy, znajdują się tereny (pojedyncze enklawy M2, UC), na których dopuszczono na lokalizację zabudowy mimo tożsamych warunków krajobrazowych, przyrodniczych i ekologicznych. Podkreślić należy, iż argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest poprawna, lecz odnieść ją należy do tej konkretnej sprawy i wytłumaczyć dlaczego ma ona w niej zastosowanie, a nie miała zastosowania w stosunku do innych terenów, w stosunku do których zezwolono na zabudowę. Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów. Wskazano liczne przepisy i akty normatywne oraz wytłumaczono w większości ich zastosowanie w sprawie. Jednak w przywołaniu przepisów ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody -art. L3a ust. 1 pkt 4 "ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" odniesiono się do planu ochrony dla obszaru Zespołu [.....] Parków Krajobrazowych, który został sporządzony i zatwierdzony, a z jego ustaleń ma wynikać m.in. obowiązek ochrony przed zabudową terenów zaliczonych do ciągów ekologicznych. Jednak w materiałach przekazanych Sądowi brak jest tego dokumentu - co uniemożliwia kontrolę czy taki obowiązek rzeczywiście został wprowadzony, a nadto co to są "ciągi ekologiczne" (pojęciem tym posługuje się również organ planistyczny, lecz brak jest wskazania definicji tego pojęcia, co ono oznacza, jakie tereny ono obejmuje) i na podstawie jakich kryteriów je wprowadzono. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.