II SA/Kr 452/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "P" z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P" z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., znak [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1, art. 101 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] na powierzchni dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...] obręb [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w trakcie postępowania organ I instancji otrzymał informację, że strony postępowania: D.U. oraz J.R. zmarły. Ponieważ wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, gdyż Prezydent Miasta K. nie posiada informacji kto jest spadkobiercą zmarłych stron, zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu ustalenia tych spadkobierców. Na postanowienie to zażalenie wniósł inwestor – spółka A. z o.o. . w W. , zarzucając mu naruszenie: • art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego J.R. i D.U. zostali uznani za strony postępowania, na podstawie, jakich dowodów ustalono, iż oni nie żyją (brak powołania się w uzasadnieniu postanowienia na akty zgonu), nie wskazaniu uzasadnieniu postanowienia, jakie są daty ich śmierci, i ewentualnie nie podjęcia jakichkolwiek czynności, aby ustalić ich spadkobierców; • art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; • art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie w mniejszej sprawie, podczas gdy z akt postępowania nie wynika, że J.R. i D.U. zmarli trakcie trwania niniejszego postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r., znak [...] trzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że inwestor A. Sp. z o.o. w W. złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę opisanej wcześniej inwestycji. Zaskarżone postanowienie z 16 grudnia 2014 r., zostało wydane przez organ I instancji prawidłowo w związku ze stwierdzeniem, iż nie zostali ustaleni spadkobiercy po nieżyjących stronach postępowania D.U. oraz J.R. . Nieżyjący byli współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako: działka nr [...] (D.U. ) oraz działka nr [...] (J.R. ). Działki te zgodnie z ustaleniami organu I instancji dokonanymi na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustaleń takich dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji po przeprowadzeniu analizy załączonego do akt sprawy projektu budowlanego i znajdującej się w nim kwalifikacji przedsięwzięcia oraz parametrów i zasięgów obszaru pól elektromagnetycznych wyznaczonych dla projektowanej stacji bazowej. Brak jest natomiast ustalenia kto jest następcą prawnym po nieżyjących. Organ I instancji podjął czynności w celu ustalenia spadkobierców po nieżyjących. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak wynika z komentarzy sądów administracyjnych "(...) W sytuacji, gdy organ administracyjny ujawni dopiero w toku postępowania administracyjnego, że niektóre osoby nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, wówczas ma on dwie możliwości: albo zawiadamia o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały w nim udziału i w razie potrzeby ponawia wobec tych osób pewne czynności, albo w razie braku ustalenia takich osób zwraca się do właściwego sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (ale żyjącej - art. 34 k.p.a.) bądź w przypadku ujawnienia faktu śmierci - wzywa spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Gdyby takie wezwanie nie było możliwe, wówczas organ zawiesza postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej osobie lub w sprawach dotyczących spadków nie objętych, korzysta z możliwości wynikających z art. 30 § 5 k.p.a." Ponieważ na obecnym etapie postępowania ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu, zawieszenie tego postępowania jest uzasadnione. Odnosząc się natomiast do informacji znajdującej się na drugiej stronie zaskarżonego postanowienia w treści "pouczenie", cyt: "(. . .) Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się z wycofane", wyjaśnić należy, że ww. przepis wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wówczas gdy zawieszenie postępowania następuje na wniosek strony, na której żądanie postępowania zostało wszczęte, nie ma natomiast zastosowania w sytuacji gdy zawieszenie postępowania nastąpiło z urzędu, w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodać należy, iż jak wynika z orzecznictwa sądu administracyjnego "(...) tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 kpa, a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 kpa, tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku" (wyrok NSA w Warszawie z 28.03.2002 r. sygn. akt IV SA 1456/00). Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z ograniczoną odpowiedzialności A. w W. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć stron postępowania, podczas gdy osoby wskazane w treści uzasadnienia postanowienia zmarły przed wszczęciem postępowania, a więc w ogóle nie miały statusu stron postępowania, 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania na podstawie jakich dowodów ustalono w toku postępowania, że J.R. i D.U. zmarli, nie określenie w uzasadnieniu postanowienia dat ich śmierci i nie podjęcie stosownych czynności, aby ustalić ich spadkobierców i wezwać ich do udziału w sprawie, 3. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na błędne zastosowanie w sprawie, gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w tej normie, albowiem nie nastąpiła śmierć żadnej ze stron w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, 4. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku nr 78 póz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez organy w sposób pogłębiający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2014 r. roku, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015r. pełnomocnik skarżącej uzupełniając treść skargi, wskazał, że organ nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania, co w sprawie jest kwestią zasadniczą a nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o zawieszeniu postepowania administracyjnego na skutek śmierci stron postępowania, co nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Przepis ten koreluje z art. 30 Kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zgodnie z powszechnie prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, uznaje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 pkt. 1 Kpa, uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku; 2) śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 KPA); 3) brak jest możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; 4) nie zachodzi okoliczność z art. 30 § 5 KPA (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2009, s. 358; wyr. WSA w Warszawie z 30.11.2004 r., IV SA/WA 459/04, Legalis). W niniejszej sprawie przesłanka śmierci strony w toku postępowania nie została spełniona. Z akt sprawy wynika, że organ zawiesił postepowanie z powodu śmierci D.U. - współwłaścicielki działki nr [...] oraz J.R. – współwłaściciela działki nr [...]. W aktach sprawy (k. [...]) znajdują się odpisy zupełne aktów zgonu, z których wynika, ze J.R. zmarł [...] czerwca 2002r, zaś D.U. zmarła [...] sierpnia 2007r., zatem w każdym wypadku śmieć nastąpiła na długo przed wszczęciem postępowania tj. przed 6 listopada 2014r. (data złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę).W tym zakresie nie są zatem zasadne zarzuty skargi, że nie sposób ustalić na jakiej podstawie organ ustalił zgon wskazanych wyżej osób. Niemniej osoby te nigdy nie stały się stronami postępowania, a podstawa prawna zawieszenia postępowania jest błędna, choć samo zawieszenie jest co do zasady usprawiedliwione. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych spadkobierców zmarłych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 1353/13 z dnia 19 grudnia 2014r., spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony. W rozpoznawanej sprawie należało zatem zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stosownie do poczynionych w sprawie ustaleń, ewentualnie zastosować art. 100 § 1 Kpa, poprzez wezwanie zainteresowanej strony (np. inwestora lub ewentualnie odnalezionych najbliższych krewnych zmarłych osób), do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie również obowiązany szczegółowo uzasadnić, dlaczego zmarłe osoby zostały uznane za strony postępowania (dlaczego nieruchomości, których współwłaścicielami byli zmarli J.R. i D.U. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu) oraz na jakich dokumentach oparł swoje ustalenia. Z wyżej wymienionych względów, skarga zasługiwała na uwzględnienie i na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji podlegało uchyleniu. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.