II SA/Kr 454/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2002 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 22 stycznia 2002r., nr [...] ., [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] października 2001r., nr [...]., którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u K. P. chorób zawodowych wymienionych w poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych - załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Decyzję organu I instancji oparto na podstawie art. 12 ust. 1 Ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej, art. 104 kpa oraz §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, jak również rozpoznania dokonanego przez Przychodnię Chorób Zawodowych w [...] , Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] oraz Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy "[...]". W uzasadnieniu zaś wskazano, że K. P. był pracownikiem H. [...] walcownia zimna, rozpoznane jednak u niego schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. Z treścią tej decyzji nie zgodził się K. P.. W swoim odwołaniu stoi na stanowisku, że występujące u niego objawy chorobowe są następstwem pracy w H. [...] S.A. w [...]. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że odwołujący się podczas zatrudnienia w Walcowni Zimnych Blach H. [...] S.A. w [...] na stanowisku ślusarza - mechanika wykonywał remonty związane z usuwaniem awarii zespołów hydrauliki siłowej wewnątrz kabin wózków o masie 33 tony ( typ HR-300 ) oraz wózków widłowych i platformowych i pracował w kontakcie z pyłami, kwasem siarkowym, oparami olejów, farb, lakierów oraz w zmiennym mikroklimacie. Przeprowadzone w 1991 r. pomiary natężenia pyłu i kwasu siarkowego nie wykazały przekroczeń wartości normatywnych. Sporadycznie pracował w hałasie pochodzącym od narzędzi ślusarskich. K. P. był badany w Poradni Chorób Zawodowych w [...] , ul. [...] w okresie od [...] .07. do [...].10.1996r. W wydanym w dniu [...] .10.1996r. orzeczeniu rozpoznano przewlekłe zapalenie gardła i krtani suche z zanikowym oraz obustronny niedosłuch nie spełniające warunków do uznania choroby zawodowej z poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych. K. P. był badany konsultacyjnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w okresie od [...].02. do [...].03.1997r. W wyniku przeprowadzonych badań, Instytut wydał w dniu [...].04.1997r. orzeczenie lekarskie nr rejestru: [...] ., o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej górnych dróg oddechowych oraz choroby zawodowej narządu słuchu, tj. poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia Instytut podał: "Stan po usunięciu migdałków podniebiennych. Przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła podsychający. Charakter stwierdzonych zmian chorobowych nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Zmiany pozapalne ucha środkowego obustronnie. Niedosłuch obustronnie mieszany. Średni ubytek słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynosi UP - 22 dB, UL - 33 dB. Obustronnie zmiany pozapalne w uszach. Charakter niedosłuchu oraz wielkość niedosłuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Na własną prośbę K. P. był ponownie badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy "[...] " w [...] w okresie od [...].11. do [...].12.1998r. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .12.1998r.. nr kartoteki [...] podano, że na podstawie wyników wykonanych badań i zdjęcia klatki piersiowej brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy krzemowej i azbestowej płuc oraz przewlekłego zapalenia oskrzeli. W tej sprawie K. P. nie składał wniosku o ponowne badanie w Instytucie Medycyny Pracy. Ponieważ wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przez dwie jednostki służby zdrowia uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, w tym IMP w [...], który jest jednostką drugiego szczebla diagnostyczno - orzeczniczego rozstrzygającego w sprawach spornych i wątpliwych, są zgodne co do braku podstaw do rozpoznania u K. P. choroby zawodowej, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zważywszy na przepis § 10, ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...] skardze na powyższą decyzję K. P. kwestionuje wyniki pomiarów podane przez pracodawcę w charakterystyce stanowiska pracy z dnia [...].07.1996r.określając je jako "nie odpowiadające prawdzie". Zarzuca, że nie miał wglądu w te dokumenty. Uważa wydane w sprawie decyzje za krzywdzące, jego zdaniem rozpoznane u niego schorzenia mają związek z pracą w H. [...] w [...] . W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w dochodzeniu epidemiologicznym organ I instancji ustalił czynniki szkodliwe występujące na stanowisku pracy skarżącego w oparciu o wyniki badań środowiskowych przeprowadzonych przez Laboratorium Higieny Pracy PZOZ [...] w Wydziale [...] w dniu [...].03.1983r. i [...].04.1991 r., które nie wykazały przekroczeń normatywów higienicznych stężenia kwasu siarkowego i pyłów. Dodano równocześnie, że rozpoznany u skarżącego nieżyt błony śluzowej gardła nie spełnia przesłanek schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, tak samo jak charakter stwierdzonego uszkodzenia słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszaj ą prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 2 wykazu chorób zawodowych wymieniono "pylice płuc", w pozycji 4 "przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego", w pozycji 6 "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym", w pozycji zaś 15 "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem udanej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów, o ile spowodowane zostało działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.ll.l983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne. W wydanym w dniu [...].10.l996r. orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że rozpoznano przewlekle zapalenie gardła i krtani suche z zanikowym oraz obustronny niedosłuch nie spełniające warunków do uznania choroby zawodowej z poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu tym w ogóle nie ma uzasadnienia. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...].04.1997r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej górnych dróg oddechowych oraz choroby zawodowej narządu słuchu, tj. poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych wprawdzie zawiera uzasadnienie, ale bardzo lakoniczne. Podano w nim bowiem jedynie, że charakter stwierdzonych zmian chorobowych nieżytu gardła nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, charakter zaś niedosłuchu oraz wielkość niedosłuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Pomimo kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzeń i jednocześnie niezakwalifikowaniu ich jako zawodowych, szerzej tego nie uzasadniono. Także niewystarczające jest uzasadnienie orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy "[...] " w [...]z dnia [...].12.1998r, gdzie podano jedynie, że podstawie wyników wykonanych badań i zdjęcia klatki piersiowej brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy krzemowej i azbestowej pluć oraz przewlekłego zapalenia oskrzeli. Nie można uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Nie można bowiem uznać, że uzasadnienie decyzji jest wystarczające dla obalenia istniejącego domniemania związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Brak ten nie może być sanowany stosunkowo obszernym uzasadnieniem rozstrzygnięcia zawartym dopiero w odpowiedzi na skargę. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Skarżący podkreśla w skardze, że nie znana mu była treść charakterystyki stanowiska pracy, przez co został pozbawiony możliwości polemizowania z nią. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Podkreślić również należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Dodać przy tym należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, przyjęły za zasadne stanowisko orzekających zespołów lekarskich wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...].04.1997r., gdzie stwierdzono, że przyczyną odmowy uznania rozpoznanego schorzenia słuchu za chorobę zawodową jest m.in. "wielkość niedosłuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym)". Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. 'Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji