II SA/Kr 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowosądeckiego z 19 grudnia 2008 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza do Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Łącko kwotę 640 / sześćset czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.Z. zwrócił się z wnioskiem dnia 21 listopada 2005r. (data wpływu) do Starosty N. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Decyzją z dnia 19 grudnia 2008r., znak: [....] Starosta N. ustalił wysokość odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [....] o pow. 0,09 ha, położonej w S. gm. Ł., obj. Kw Nr [....] , wchodzącej w skład drogi gminnej [....] " na rzecz J.Z. i równocześnie zobowiązał Wójta Gminy Ł. do wypłaty tego odszkodowania. W uzasadnieniu podano, iż Wojewoda [....] , decyzją z dnia 17 września 2008r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, przez Gminę Ł. z dniem 1 stycznia 1999r. własności w/w nieruchomości, stanowiącej w dniu 31.12.1998r. własność J.Z. Ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ I instancji dokonał mając na względzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz.872 z późn. zm.) oraz w oparciu o art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odwołaniu od decyzji Wójt Gminy Ł. zakwestionował sposób wyceny nieruchomości sporządzony w operacie szacunkowym z dnia 14 listopada 2008r., twierdząc, że ustalona w opinii wartość nieruchomości odpowiada cenom dzisiejszym, a nie wartości nieruchomości z roku 1998. Wojewoda [....] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 lutego 2009r., znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 19 grudnia 2008r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] szczegółowo wyjaśnił, wskazując na obowiązujące przepisy prawne dotyczące m.in. zasad dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlaczego uznał, iż dokonana przez biegłego wycena jest prawidłowa. Wskazano, iż w myśl przepisów § 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz.2109 z późn. zm.) - do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia. Wskazano, iż z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne zastosowano w operacie szacunkowym metodologię wyceny opartą na przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia. Określona w operacie wartość gruntu - w wysokości [....] zł. - ustalona została w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, według stanu na dzień 29 października 1998r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla zebrania danych do wyceny nieruchomości przeprowadzono analizę rynku lokalnego - w oparciu o zawarte akty notarialne - umowy sprzedaży w okresie czerwiec 2007 - październik 2008. Rzeczoznawca majątkowy wybrał 7 nieruchomości porównywalnych, które najlepiej odwzorowują lokalny rynek oraz zakres wahań ceny jednostkowej. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Nowosądecki ustalając wysokość odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe z punktu widzenia prawa, ustalenia. Wójt Gminy Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Wojewody [....] z dnia 10 lutego 2009r., znak: [....] zarzucając ponownie naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Wskazano, iż wycena została dokonana przez biegłego w sposób nieprawidłowy, dowolny, a przyjęta w wycenie wartość nieruchomości odpowiada "dzisiejszym" cenom nieruchomości położonych w centralnej części Gminy Ł. , a nie cenom nieruchomości położonych na obrzeżach tej Gminy, przeznaczonych na cele rolnicze bądź infrastrukturalno-techniczne (a tak zdaniem skarżącego należało określić położenie i przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości). Nadto skarżący zarzucił, że skoro kwestionował w odwołaniu od decyzji Starosty wysokość odszkodowania to organ II instancji powinien w tej sprawie przeprowadzić rozprawę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo strona przeciwna do skarżącej wyjaśniła, iż jej zdaniem nie doszło do naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., co podnoszono w skardze, albowiem jak już wcześniej wspomniano, skarżący miał możliwość kwestionowania opinii biegłego na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji, a w której nie wziął udziału. Sposób wyceny zakwestionował dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, a organ ten rozpatrując odwołanie nie dopatrzył się uchybień w sporządzonej przez biegłego wycenie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji jest również stwierdzenie naruszenia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja Wojewody [....] z dnia 10 lutego 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....] , wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustalająca odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości przejętych pod drogi. Zgodnie z wymienionym wyżej art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Mając powyższe na uwadze, za nie zgodne z w/w przepisem uznać należało wskazanie Wójta Gminy Ł. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stanowisko Sądu dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (publ. ONSA 2004/1/17) oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005r., sygn. OSK 1155/04 (publ. LEX nr 164941). W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest właściwa gmina (a nie jej organ wykonawczy – wójt). W tej sprawie jest to Gmina Ł. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, skierowana zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie, to jest do Wójta Gminy Ł., jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Dlatego też dotknięte zostały wadą nieważności stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast zarzuty sprecyzowane przez skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego A.H. Sąd uznał w całości za nieuzasadnione. Zarzut skargi dotyczący sposobu wyliczenia odszkodowania jest bezzasadny. Stosownie do art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem". Zatem w kwestii sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w tym art. 130 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy. W myśl natomiast art. 134 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Z akt sprawy wynika, że Starosta Nowosądecki zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. A.W. Operat szacunkowy przedmiotowej działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [....] został sporządzony w dniu 14 listopada 2008r. m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Z operatu wynika, że wartość rynkową oszacowano przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, otoczenia i sąsiedztwa, uzbrojenia, wielkości zagospodarowania działki, dostępności komunikacyjnej przy zastosowaniu podejścia porównawczego - porównywania parami. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, wartość wycenianych działek określono jako iloczyn wartości metra kwadratowego gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni działek - zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione i niczym nie uzasadnione. Jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Rozważając z kolejny zarzut skarżącego, iż nie została przeprowadzona obligatoryjna w tego rodzaju sprawach rozprawa, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości..." - to jest działu III, rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy statuuje natomiast przepis art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy prowadzone jest postępowanie wywłaszczeniowe, to starosta po jego wszczęciu ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 118 ust. 1 zamieszczony został w dziale III rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poświęconym problematyce wywłaszczenia nieruchomości i zdaniem Sądu, nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania. Należy bowiem mieć również na uwadze odmienne pod względem charakteru i skutków prawnych wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami i zajęcie nieruchomości pod drogi w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu, zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu Starosta N. pismem z dnia 4 grudnia 2008r. skierowanym do Wójta Gminy Ł. zawiadomił o rozprawie administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania (potwierdzenie odbioru pisma przez skarżącego z dnia 10.12.2008r.). W w/w piśmie zawiadomiono również o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem skarżący miał możliwość kwestionowania opinii biegłego na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji, w której nie wziął udziału. Mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.