II SA/Kr 455/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.C. , M.W. A.W. –P. W.P. i M.O. , na uchwałę Rady Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej z dnia 10 kwietnia 1991 r. nr IV/18/91 w przedmiocie zatwierdzenia aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bukowina Tatrzańska stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w B. Tatrzańskiej uchwałą z dnia 10 kwietnia 1991 r. Nr IV/18/91 zatwierdziła aktualizację planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bukowina Tatrzańska w ten sposób, że wyznaczono nowe tereny dla budownictwa mieszkalnego i zagrodowego oraz tereny dla infrastruktury objęte oznaczeniem D 12 MR/MNJ przy ul. [....] w Bukowinie Tatrzańskiej na stoku południowym na odcinku [....] . W dniu 30 sierpnia 1991 r. A.C. , M.W. , A.W. , W.P. i M.O. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej, poprzedzając ją wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W skardze zarzucono naruszenie prawa i ustalenie sposobu zagospodarowania obszaru objętego tym planem w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżących przeznaczenie działek na cele nierolnicze nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającym na braku udzielenia zgody przez właściwego ministra na zakwalifikowanie tych działek w zaskarżonym planie miejscowym. Samo przeznaczenie terenu objętego planem miejscowym na cele budowlane jest gospodarczo nieracjonalne i nastąpiło w istocie tylko na wniosek jednego z właścicieli działek położonych na tym obszarze. Zakwalifikowanie tego terenu do obszaru przeznaczonego pod zabudowę nastąpiło bez przeprowadzenia stosownych ekspertyz wymaganych art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniesiono, że nowo wyznaczony teren pod zabudowę nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bo właściciele działek objętych zaskarżoną uchwałą posiadają już swoje domy. Obszar objęty dokonaną zmianą przeznaczenia nie nadaje się pod budowę i stanowi teren osuwiskowy. Skarżący zarzucili też, że działki przeznaczone pod zabudowę nie mają dostępu do drogi publicznej, a ponadto stanowią one fragment pasa ochronnego oddzielającego domy położone przy ul. [....] od ruchliwej drogi publicznej. W skardze zarzucono naruszenie zasad ochrony środowiska, w tym zasady ograniczania powierzchni objętej zabudową, oraz zachowywania powierzchni biologicznie czynnych zdolnych do łagodzenia degradującego działania zanieczyszczeń środowiska. Zarzucono naruszenie zasady zapewniania racjonalnej gospodarki zasobami przyrodniczymi (art. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), naruszenie zasad ochrony krajobrazu i turystyczno-krajobrazowych walorów Bukowiny Tatrzańskiej, a także wprowadzenie swoistego priorytetu działalności gospodarczej nad zasadami ochrony środowiska naturalnego. Skarżący zarzucili ponadto, że projekt planu miejscowego nie został wyłożony do publicznego wglądu i nie została podana do publicznej wiadomości informacja o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Tym samym uniemożliwiono ustosunkowanie się skarżącym do projektu planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosła, że w tej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownych zgód udzielili i Wojewoda [....] i właściwy Minister. Dotychczas nikt nie sygnalizował, że teren objęty planem miejscowym stanowi niestabilny grunt. Budynki wybudowane na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym same stanowiłyby osłonę wobec innych budynków. Nie może być mowy o znacznym zrujnowaniu środowiska naturalnego, skoro na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym można wybudować jedynie ok. 6 budynków, a wręcz przeciwnie zabudowa tego terenu podniesie efektywność jego wykorzystania. Rada Gminy wyjaśniła również, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi tok procedury planistycznej. Opublikowano w prasie lokalnej informację o przystąpieniu do aktualizacji planu miejscowego, projekt planu był wywieszony do publicznego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący wnieśli 30 sierpnia 1991 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej z dnia 10 kwietnia 1991 r. Nr IV/18/91 zatwierdzającą aktualizację planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bukowina Tatrzańska. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ppsa. Tryb procedury planistycznej regulowała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "upp". Wprawdzie w tej sprawie organy Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej dokonały "aktualizacji" planu miejscowego, ale taką aktualizację należy uznać za zmianę planu. Zmiana zaś planu miejscowego winna była przebiegać zgodnie z procedurą jego uchwalania, co wprost wynika z art. 18 u.p.p., zgodnie z którym "przy dokonywaniu zmian w planach zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy dotyczące sporządzania, uzgadniania i uchwalania tych planów". Procedura zmiany planu miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.p. rozpoczynana była podaniem do publicznej wiadomości w prasie lokalnej, przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, że przystąpiono do sporządzania aktualizacji planu miejscowego. Przedstawione akta planistyczne nie zawierają dowodu dokonania takich czynności. W aktach tych znajduje się jedynie dokument nazwany "Dane do ogłoszenia", w którym w punkcie 3 określono "termin składania uwag i wniosków 15 listopada 1990 r." Brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że stosowne ogłoszenie umieszczono w prasie, że dokonano obwieszczenia, lub że w sprawie miało miejsce podanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Sama zaś uchwała Rady Gminy o przystąpieniu do aktualizacji planu podjęta została dopiero 21 grudnia 1990 r. Kolejną czynnością zarządu gminy winno być zawiadomienie pisemne zainteresowanych organów administracji państwowej, właściwych organów wojskowych i właściwych organów podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oraz jednostek gospodarki uspołecznionej, samorządu mieszkańców i zainteresowanych społeczno-zawodowych organizacji rolników o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W aktach dowodów takich zawiadomień nie ma, a jedynie w dokumencie, o którym była mowa wyżej, w punkcie 5 umieszczono zapis: "wykaz jednostek zawiadomionych o przystąpieniu do aktualizacji - organy administracji państwowej, tj. zainteresowane wydziały Urzędu Wojewódzkiego w N. , jednostki organizacyjne zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu przestrzennym". Dokument ten nie stanowi potwierdzenia, że rzeczywiście te podmioty zostały zawiadomione, nie wiadomo też, jakie to inne jednostki organizacyjne miały być zawiadomione, zwłaszcza że powołany przepis kwestii tej nie dotyczył. Uznać więc należy, że naruszony został przepis art. 28 ust. 1 u.p.p. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.p. o dokonaniu takiego powiadomienia, zainteresowane organy administracji państwowej, jednostki organizacyjne, organizacje i osoby fizyczne mogły zgłaszać uwagi i wnioski dotyczące sposobu zagospodarowania przestrzennego danego obszaru . W aktach planistycznych znajduje się lista wniosków złożonych przez osoby fizyczne opatrzona tytułem: "Wnioski złożone po ogłoszeniu w prasie o aktualizacji planu". W liście nie wskazano dat wniosków, nie jest więc możliwe ich czasowe umiejscowienie w procedurze planistycznej. Kolejnym etapem było przygotowanie projektu planu miejscowego i jego wyłożenie do publicznego wglądu w siedzibie urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni (art. 30 ust. 1 u.p.p.). Wiadomość o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu podawania miała być się w prasie lokalnej, przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Zarząd gminy miał także obowiązek pisemnego zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu miejscowego zainteresowane organy administracji państwowej, właściwe organy wojskowe i właściwe organy podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz jednostki gospodarki uspołecznionej, samorząd mieszkańców i zainteresowane społeczno-zawodowe organizacje rolników (art. 30 ust. 2 u.p.p.). W aktach nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości faktu wyłożenia planu. W ogłoszeniu prasowym (jak wynika z towarzyszącej mu adnotacji - zamieszczonym w prasie 20 stycznia 1991 r.) podano jedynie, że w dniach od 15 stycznia 1991 r. do 30 stycznia 1991 r. można składać wnioski dotyczące częściowej aktualizacji Planu Bukowina Tatrzańska". Z akt sprawy nie wynika, aby o wyłożeniu do publicznego wglądu były pisemnie informowane jakiekolwiek organy, co stanowi naruszenie art. 30 ust. 2 u.p.p. Zgłoszone uwagi i wnioski powinny być przedmiotem analizy zarządu gminy, który je mógl uwzględnić lub nie. O nieuwzględnieniu winni być zawiadomieni wnioskodawcy na piśmie, z podajniem przyczyny takiego stanowiska (art. 30 ust. 4 u.p.p.). W aktach planistycznych znajduje się protokół posiedzenia Zarządu Gminy Bukowina Tatrzańska z w dnia 15 lutego 1991 r., na którym zarząd zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt zmian i uznał "za sensowne" włączenie do terenów budowlanych działek nr [....] i [....] objętych wnioskiem nr 5 oraz włączenie do terenów budowlanych działki nr [....] i [....] objętych wnioskiem nr 10 z uwagi na częściowe już zabudowanie tych działek i chęci ich zabudowy przez inne osoby ("są chętni do budowania w omawianym terenie"). Nie uwzględniono wniosków 6 osób. W aktach nie ma żadnej informacji, aby te osoby poinformowano na piśmie o przyczynach nieuwzględnienia ich uwag i wniosków, a to należy uznać za naruszenie art. 30 ust. 4 u.p.p. W następnym etapie uchwalania planu miejscowego (jego zmiany/aktualizacji), sporządzony projekt planu miejscowego winien podlegać uzgodnieniu z zainteresowanymi organami administracji państwowej oraz z właściwymi organami wojskowymi i właściwymi organami podległymi Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Po uzgodnieniu, projekt planu miejscowego badał wojewoda (art. 31 ust. 1 i 2 u.p.p.). W znajdującym się w przedłożonych aktach "Spisie dokumentów formalno – prawnych" w punkcie 13 wymieniono "zeszyt z wyłożenia 18.II – 18.III. 1991 r." , w punkcie 14. zapisano: "Konferencja uzgadniająca – notatki uzgadniające - 22 marca 1991 r.", w punkcie 15: "potwierdzenie zgodności przez Wojewodę – UAN.II.96/7322/91". Prawdopodobnie więc miało miejsce kolejne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w okresie od 18 lutego 1991 r. do 18 marca 1991 r., następnie odbyła się konferencja uzgadniająca w dniu 22 marca 1991 r. i stwierdzenie zgodności projektu planu przez Wojewodę. W aktach sprawy nie znalazł się żaden dokument potwierdzający , że wyłożenie poprzedzone było odpowiednimi ogłoszeniami czy też stwierdzający, kto brał udział w owych konsultacjach. Istotnym jest również zarzut podniesiony w skardze, zgodnie z którym naruszono przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można było dokonać w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz wojewody. Stosownie do art. 7 ust. 5 ww. ustawy, podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-IV na cele budownictwa mieszkaniowego wymagało wyrażenia zgody wojewody, po uprzednim uzgodnieniu z Ministrem Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Dalej art. 9 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie nakładał obowiązek sporządzenia projektu programu rolniczego lub leśnego wykorzystania tych gruntów do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji. Wójt zaś miał obowiązek, na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wykłożyć projekt programu do wglądu miejscowej ludności równocześnie z wyłożeniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamiając o tym pisemnie zainteresowanych właścicieli gruntów. Po zebraniu uwag wójt przedstawiał projekt programu, wraz z uzasadnieniem nieuwzględnienia zgłoszonych uwag, do zatwierdzenia radzie gminy łącznie z projektem planu. Cała ta procedura zmiany przeznaczenia terenów rolnych na nierolnicze nie została przeprowadzona przed podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem 12 kwietnia 1991 r. Komisja Rolnictwa wyraziła opinię co do wniosku rolnego i zostały wydane zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (zgoda Wojewody z dnia 23 kwietnia 1991 r. i zgoda Ministra z dnia 17 maja 1991 r.). Wniosek rolny obejmował cały teren objęty w tej sprawie aktualizacją. Kolejne uchybienie znajduje odzwierciedlenie w nieprzestrzeganiu wymogu wynikającego z art. 14 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym założenia do planu zagospodarowania przestrzennego określają cele oraz uwarunkowania i sposoby jego realizacji, a także inne problemy, jakie powinny być w tym planie rozwiązane. Nic nie wiadomo, czy zaskarżony plan miejscowy miał jakiekolwiek odzwierciedlenie w założeniach do tego planu miejscowego. Wyżej przedstawione zarzuty co do zachowania procedury podjęcia zaskarżonej uchwały wyraźnie dowodzą, że Rada Gminy w Bukowinie Tatrzańskiej w istotnym zakresie tą procedurę naruszyła. Naruszenia te zostały opisane powyżej. W takiej zaś sytuacji zaskarżona uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem prawa, podlega unieważnieniu. Oceniając skutki naruszenia prawa należy wskazać na obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95). Zgodnie z powołanymi przepisami uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że miało miejsce nieistotne naruszenie prawa. W tej sprawie nie można mówić o nieistotnym naruszeniu prawa, skoro liczne wykazane uchybienia dotyczą i naruszeń procedury planistycznej, jak również uchwalenia nowelizacji planu miejscowego w zakresie terenów rolnych poprzez zmianę na tereny nierolne bez uprzedniego uzyskania zgody na to przekształcenie. Tym samym naruszenia prawa, jakie miało miejsce w tej sprawie dotyczyło także treści samej uchwały. Sąd uprawniony jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.