II SA/Kr 456/22

Dnia 10 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J., R. J., J. K., B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 stycznia 2022 nr: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia 18 stycznia 2022 roku, znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 8 października 2021 r. znak: [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 920 m2 (powstałych z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]), poł. w obr[...]. ewid. P. m. K., na rzecz B. J. i R. J. w udziale [...] części oraz J. K. i B. K. w udziale [...] części. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 23 lipca oraz 6 sierpnia 2021 r. wpłynęły do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. wnioski w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]), położonej obręb [...] jednostka ewidencyjna P., na rzecz Państwa B. i R. małżonków J. w udziale [...] cz. oraz Państwa J. i B. małżonków K. w udziale [...] cz. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że na podstawie umowy z dnia 17 marca 2005 r. Rep. A nr [...] (not. R. L.) wskazane wyżej osoby nabyły przedmiotowe udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 9a 20m2, wraz z prawem własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, a to: magazynu olejów i smarów o kubaturze 1247 m3, oddanej w użytkowanie wieczyste na 99 lat do dnia 5 grudnia 2089 r. W komparycji aktu notarialnego Rep. A nr [...] wyraźnie wskazano, że - wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" K. J. E., a także pod nazwą ZAKŁAD USŁUGOWO HANDLOWY [...]. W ust. V i VI i str. 6 ww. aktu notarialnego nabywcy oświadczyli, że udziały te kupują za pieniądze pochodzące z ich majątków wspólnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W ust. XI umowy znajduje się zapis: "Kupujący postanawiają, że w ramach nabytych udziałów B. i J. K. użytkować będą połowę budynku magazynowego usytuowanego po stronie zachodniej działki, zaś R. i B. J. połowę budynku rogożynowego usytuowanego po stronie wschodniej działki." Według informacji zamieszczonej w bazie danych Ewidencji Gruntów i Budynków ww. nieruchomość jest oznaczona jako użytek o symbolu "Ba" - tereny przemysłowe o łącznej pow. 0.0920 ha, a usytuowany na niej rodzaj budynków określono jako: budynki handlowo-usługowe oraz pozostałe budynki niemieszkalne. Organ I instancji wskazał, że dla właściwego rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, niezbędnym jest ustalenie przez organ administracyjny, czy w konkretnej sprawie jej stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że zostały zrealizowane zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki takiego przekształcenia. Konieczne jest zatem jednoznaczne wyjaśnienie czy osoba występująca z wnioskiem o przekształcenie mieści się w katalogu podmiotów posiadających legitymację do występowania z takim wnioskiem, a w dalszej kolejności - czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii nieruchomości wskazanych w dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( dalej też jako "ustawa z 29 lipca 2005 r."). Organ także zwrócił uwagę na konieczność łącznego spełnienia zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie braku realizacji którejkolwiek ze wspomnianych przesłanek organ ten jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej takiego przekształcenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. W myśl natomiast art. 1 ust. 1a ustawy z 29 lipca 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (Dz.U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99). Z całości dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r., tj. 13 października 2005 r., ww. nieruchomość pozostawała me współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą stanowiąc nieruchomość zabudowaną na cele komercyjne (aktualnie warsztat montażu instalacji LPG w samochodach oraz warsztat blacharski). Przy czym jak wskazał organ, dla oceny przesłanek irrelewantna prawnie pozostaje kwestia, że z uwagi "na zmianę stosunków Lokalnych" dalsze prowadzenie przez wnioskodawców działalności nie będzie możliwe oraz to iż planują oni w przyszłości wykorzystać nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową. Biorąc pod uwagę organ wskazał, że wnioskodawcy mogliby uzyskać przekształcenie w trybie ustawy z 29 lipca 2005 r. wyłącznie będąc właścicielem wyodrębnionego lokalu w budynku mieszkalnym lub garażowym, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, warunek ten w niniejszej sprawie nie został jednak spełniony. Mając to na względzie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w kategorii nieruchomości do przekształcenia ani we wskazanej dacie ani też w chwili wydania decyzji, okoliczność ta jest wystarczająca do uznania, że występujące z wnioskiem podmioty nie uzyskały prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.. Ponadto organ wskazał, że w istniejącym stanie prawnym użytkownik wieczysty nie mogący zrealizować swojego roszczenia na podstawie ww. ustawy ma możliwość nabycia prawa własności nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce - nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 1990 ze zm.). Co do zasady w myśl tej regulacji nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie złożyli J. i B. K. oraz B. i R. J.. Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w kategorii nieruchomości do przekształcenia ani we wskazanej dacie ani też w chwili wydania decyzji, a okoliczność ta jest wystarczająca do uznania, że występujące z wnioskiem podmioty nie uzyskały prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż objęta wnioskiem nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę na cele mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 918/10, zgodnie którym "stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 174, poz. 1459 ze zm.), dalej nazywanej ustawą o przekształceniu, stanowiącego materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi (lub następcy prawni takich użytkowników wieczystych) nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W przepisie tym określony został zatem zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy unormowanego nim przekształcenia. W świetle tego uregulowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się skutecznie osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi (lub osoby będące następcami prawnymi takich osób fizycznych) nieruchomości, które należą do jednej z trzech kategorii wskazanych w zakresie przedmiotowym omawianego przepisu. Mianowicie jako podlegające przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawodawca wymienił: 1) nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, albo 2) nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, oraz 3) nieruchomości rolne. Uogólniając intencję ustawodawcy można wobec tego powiedzieć, że nieruchomościami, które podlegają przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 są nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel, nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone pod zabudowę na ten określony cel oraz nieruchomości rolne. Z powyższego wynika, że ustalenie celu zabudowy na jaki ma być przeznaczona nieruchomość odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych. W przypadku zaś nieruchomości zabudowanych na inny cel niż mieszkaniowy lub niezabudowanych garażami, okoliczność późniejszego ich przeznaczenia pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami jest bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie, a zatem nie daje podstawy do jego uwzględnienia. Tak więc nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste i zabudowana w dniu 13 października 2005 r. budynkiem warsztatowym lub usługowym nie może być przedmiotem przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu niezależnie od tego, jak w okresie późniejszym będzie kształtowało się przeznaczenie tej nieruchomości". Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu, bowiem stanowiła ona w dacie 13 października 2005 r. tereny przemysłowe, zabudowane budynkami o charakterze handlowo-usługowym, a ponadto została nabyta i była wykorzystywana w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Sam zamiar zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, który aktualnie powzięli użytkownicy wieczyści ze względu na zlokalizowanie w najbliższej okolicy licznych budynków mieszkalnych, co uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, nie mógł mieć w omawianej sytuacji istotniejszego znaczenia. W związku z tym Wojewoda wydał w dniu 18 stycznia 2022 roku decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 8 października 2021 r. znak: [...] Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę, w której podnieśli zarzuty 1) błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że objęta wnioskiem nieruchomość nie jest zbudowana budynkami garażami, co pozostaje relewantne w świetle uregulowania przepisu art, 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 2) błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że wszyscy wnioskodawcy prowadzili bądź prowadzą na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, podczas gdy R. J. i B. K. nigdy nie prowadziły działalności gospodarczej na tejże nieruchomości, a jedynie wykorzystywały zlokalizowane tam garaże do przechowywania prywatnych samochodów, 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w szczególności poprzez niezbadanie przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezbadanie rzeczywistych faktycznych stosunków lokalnych - w szczególności braku możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej i konieczności mieszkaniowego wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem, a przede wszystkim poprzez oparcie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jedynie na zalegających w aktach dokumentach bez zbadania rzeczywistego stanu nieruchomości - w szczególności charakteru istniejących zabudowań, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość ta nie jest zabudowana garażami i wynikowo do wydania w sprawie błędnej decyzji, 4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji konkretnych dowodów, na których oparto zaskarżoną decyzję oraz poprzez brak wyjaśnienia co do nieprzeprowadzenia żadnych dowodów celem ustalenia stanu faktycznego, 5) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo, że wnioskodawcy w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości, która to nieruchomość przeznaczona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe, 6) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo, że nieruchomość zabudowana jest garażami. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wniósł o oddalenie skargi, wskazując że jak wynika z akt sprawy, w dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. z dnia 13 października 2005 r., nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania pozostawała we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych (prowadzących działalność gospodarczą), stanowiąc nieruchomość zabudowaną na cele komercyjne (aktualnie warsztat blacharski oraz warsztat montażu instalacji LPG w samochodach). Należy więc stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w kategorii nieruchomości do przekształcenia ani we wskazanej dacie, ani też w chwili wydania decyzji, a okoliczność ta jest wystarczająca do uznania, że występujące z wnioskiem podmioty nie uzyskały prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie z powodów w niej podniesionych - jest uzasadniona. Od 1 stycznia 2019 r. uwłaszczenie użytkowników wieczystych prawem własności nieruchomości może nastąpić na podstawie ustawy z 2005 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oraz ustawy z 20 lipca 2018 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2022 roku Wojewoda rozstrzygnął, że nieruchomość, będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących nie mieści się w kategorii nieruchomości do przekształcenia ani według stanu na dzień 13 października 2005 roku ani też w chwili wydania decyzji, a okoliczność ta jest z kolei wystarczająca do uznania, że występujące z wnioskiem podmioty nie uzyskały prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wydając jednak powyższą decyzję Wojewoda pominął jednak normę art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którą w przypadku gdy postępowanie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prowadzone na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 lipca 2018 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku nie zakończyło się do dnia 31 grudnia 2021 roku. W związku z tym organ był obowiązany do zbadania czy zachodzą podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie w oparciu o zapisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, lecz na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Pomimo jednak brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku Wojewoda rozstrzygał w oparciu o zapisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych czym naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a także naruszył przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku, orzekając w oparciu o zapisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji rozpozna sprawę z uwzględnieniem normy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku i odniesie się przy tym w uzasadnieniu do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono jak w punkcie II wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony wpis od skargi.