II SA/Kr 457/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi P. K. i J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 roku, znak: SKO-Z/4100/128/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu skargę oddala. II SA/Kr 457/24 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., znak: AU-01-7.7120.802.2023.IGN, wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), odmówił wydania P. K. i J. J. zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...]/ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wbrew treści wniosku budynek jest jednorodzinny, a nie wielorodzinny. Wniosek dotyczy 4 lokali mieszkalnych, z których 3 składają się tylko z jednego pokoju a ich mieszkańcy mają do dyspozycji jedną, dostępną z klatki schodowej, wspólną łazienkę (1,8 mkw.). Trudno jednak mówić o łazience, skoro nie ma w niej możliwości zainstalowania prysznica lub wanny. Lokale nie są wydzielone trwałymi ścianami (art. 2 ust. 2 u.w.l.) - brak jest drzwi i możliwości zamknięcia lokalu, wspólny wc/łazienka przeczy samodzielności lokali. Odnosząc się do zaświadczeń potwierdzających objęcie lokali przydziałem w latach 1948-1988, organ pierwszej instancji wskazał, że kwaterunek nie potwierdza liczby lokali i tego, że budynek jest wielorodzinny. Najem lokali mieszkalnych w PRL sprowadzał się do tego, że przydział kwaterunkowy był tytułem prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego i jednocześnie źródłem stosunku najmu, ale przydziałowym lokalem mieszkalnym mógł być pokój niestanowiący samodzielnego lokalu mieszkalnego, a jedynie dający zakwaterowanie w trudnych czasach. W ustroju socjalistycznym nie było miejsca dla ochrony własności prywatnej. Domy mieszkalne nie zostały wprawdzie upaństwowione, pozostając nadal własnością indywidualną albo osobistą osób fizycznych, ale własność ta musiała realizować określoną funkcję społeczną. Nie można więc dziś przyjmować, że każdy przydział jest równoznaczny z samodzielnym lokalem mieszkalnym. Przydziały odbywały się często na podstawie ustalonych norm zaludnienia mieszkań (np. 7m-10 mkw. na osobę, jeden pokój na osobę itp.) i nie miały nic wspólnego z obecnie rozumianymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. W domu jednorodzinnym każdy pokój mógł stać się odrębnym "przydziałem". Stąd konieczna jest ocena przesłanki samodzielności lokalu przez pryzmat stosownych przepisów, głównie technicznych. Każdy samodzielny lokal musi mieć własną łazienkę, WC, kuchnię lub aneks kuchenny czy też własne liczniki, aby móc samodzielnie funkcjonować, pozwalając na prowadzenie gospodarstwa domowego. Powierzchnia użytkowa mieszkania nie może być mniejsza niż 25 mkw.; w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego). Nie można przy wydawaniu zaświadczeń o samodzielności lokali kierować się zasadami ustroju socjalistycznego. Zaświadczenie ma potwierdzać fakty, a faktem jest, że nie da się mieszkać w jednym pokoju bez łazienki czy kuchni. Z załączonej do wniosku przedwstępnej umowy sprzedaży oraz pełnomocnictwa wynika, iż "X. W. S. Oświadcza, że on lub osoba trzecia przez niego wskazana zamierza przeprowadzić na przedmiotowej nieruchomości, po zawarciu umowy przenoszącej własność, inwestycję budowlaną polegającą na budowie/przebudowie/rozbudowie/nadbudowie budynku posadowionego ma działce nr [...] - szczegółowo wyżej opisanych a następnie wydzieleniu z tego budynku samodzielnych lokali mieszkalnych". Należy więc najpierw doprowadzić lokale mieszkalne do stanu pozwalającego na ich samodzielne funkcjonowanie, a dopiero po uzyskaniu stosownych pozwoleń uzyskać żądane zaświadczenia. Z danych będących w posiadaniu organu wynika, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy, rozbudowy nadbudowy wskazanego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: SKO.Z/4100/128/2023, wydanym na podstawie art. 2 u.w.l. oraz art. 217, art. 219, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia P. K. i J. J., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił tok rozumowania organu pierwszej instancji i wskazał, że złożona przy zażaleniu aktualizacja inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej (uzupełnienie o symbol istniejących drzwi) nie może prowadzić do zmiany sposobu załatwienia sprawy. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. K. i J. J., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 2 ust. 2 u.w.l. przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności dowolne przyjęcie zakresu desygnatów zawartego tam pojęcia "samodzielnego lokalu mieszkalnego" oraz 2) art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. przez odmowę wydania zaświadczeń. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że: (i) potrzeba żywieniowa nie jest potrzebą mieszkaniową, bo przez samo przebywanie w lokalu osoba nie zaspokoi swojego głodu; (ii) organ odwołał się nie do ustawowego pojęcia "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych", lecz do pojęcia "gospodarstwa domowego" zaczerpniętego z definicji "mieszkania" na gruncie rozporządzenia WT; (iii) przydział kwaterunkowy potwierdza przeznaczenie lokali, rzeczywisty sposób korzystania z nich i spełnianie funkcji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych; (iv) samodzielny lokal mieszkalny nie musi pozwalać na prowadzenie gospodarstwa domowego, a w szczególności nie musi mieć własnej łazienki, kuchni, aneksu kuchennego lub własnych liczników, skoro w definicji użyto pojęcia "pomieszczeń pomocniczych", a tym samym korzystanie z samodzielnego lokalu mieszkalnego może wymagać korzystania z pomieszczeń zlokalizowanych poza nim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono zgodne z prawem. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności 4 lokali położonych w K. w budynku przy ul. [...] w K.. Procedura wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII k.p.a. (art. 217 i następne). Procedura ta jest znacznie uproszczona względem postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, ogranicza się bowiem tylko do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – ze względu na obowiązek wynikający z przepisu prawa lub też na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (art. 217 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) - dalej jako "u.w.l.". Zgodnie z art. 2 u.w.l.: 1. "Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. 1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. 1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. 1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. 4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". 5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. 6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej." Pojęcie "samodzielności lokalu" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. nie zostało dookreślone, czy też wyjaśnione w ustawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie z pojęcia samodzielności lokalu zamieszczonego w art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. należy wyprowadzić wniosek, że zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie wyodrębnienia takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia korzystanie z prawa własności. Przez samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną - lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali. Za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania z pozostałych lokali (por. uzasadnienie do wyroku SA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 653/16). Nie można mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji (uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. I OSK 3267/15). Zatem samodzielnym jest zatem ten lokal, z którego możliwe jest korzystanie zgodnie z jego przeznaczeniem w taki sposób, że nie wymaga to korzystania z innych lokali. Nadto art. 2 ust. 2 u.w.l. stanowi, iż lokal ma "służyć" zaspokajaniu określonych potrzeb czy to mieszkaniowych, czy innych. Zatem wskazana norma łączy funkcję, którą ma spełniać dany lokal (mieszkalny, użytkowy, inny) z pewnymi wymaganiami technicznymi, które taki lokal ma spełniać. Należy podkreślić, że to właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę jego samodzielności. O tym jakie to będą okoliczności, o tym decydować będzie charakter danego lokalu. Można jednak określić minimalne wymagania, które powinien spełniać każdy lokal, aby można byłoby mówić o jego samodzielności. Źródeł określenie takich minimalnych warunków, które pozwolą na kwalifikowanie danego lokalu (pomieszczenia lub pomieszczeń), z jednej strony należy poszukiwać ich w pojęciu samodzielności zawartym w art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.w.l., o których mowa była powyżej, z drugiej natomiast dopuszczalne i niejednokrotnie niezbędne jest poszukiwanie tych warunków w przepisach prawa budowlanego, a ściślej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Chodzi przy tym o takie warunki, które mają charakter podstawowy i niejako elementarny dla możliwości uznania danego lokalu za samodzielny. Inne warunki musi spełniać lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, który musi być wyposażony w instalacje i urządzenia służące potrzebom bytowym, tj. ogrzewanie, oświetlenie, dostęp do bieżącej wody i odprowadzania ścieków, a inne okoliczności determinują uznanie za samodzielny lokal inny niż mieszkalny, w tym nawet inny niż użytkowy. Sąd podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przy wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l., należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietna 2014 r., sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. II OSK 92/16, NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2071/18). Zgodnie zatem z § 90 do § 95 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w niniejszym rozdziale (§ 90). Mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. W budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego). Sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp. Ustęp wydzielony należy wyposażyć w umywalkę (§ 92). Pomieszczenie mieszkalne, kuchnia oraz aneks kuchenny powinny mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. W mieszkaniu jednopokojowym dopuszcza się stosowanie kuchni bez okien lub aneksu kuchennego połączonego z przedpokojem pod warunkiem zastosowania co najmniej wentylacji: 1) grawitacyjnej - w przypadku kuchni elektrycznej; 2) mechanicznej wywiewnej - w przypadku kuchni gazowej. W mieszkaniu jednopokojowym dopuszcza się stosowanie aneksu kuchennego połączonego z pokojem pod warunkiem zastosowania w tym aneksie wentylacji i kuchni elektrycznej. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się stosowanie aneksu kuchennego w pokoju przeznaczonym na pobyt dzienny pod warunkiem zastosowania w tym aneksie wentylacji. W przypadku zastosowania okapu kuchennego w kuchni lub w aneksie kuchennym, należy zapewnić podłączenie tego okapu do odrębnego przewodu kominowego. (§ 93) Mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. (§ 94) Kształt i wymiary przedpokoju powinny umożliwiać przeniesienie chorego na noszach oraz wykonanie manewru wózkiem inwalidzkim w miejscach zmiany kierunku ruchu. Korytarze stanowiące komunikację wewnętrzną w mieszkaniu powinny mieć szerokość w świetle co najmniej 1,2 m, z dopuszczeniem miejscowego zwężenia do 0,9 m na długości korytarza nie większej niż 1,5 m. (§ 95). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że załączona do wniosku inwentaryzacja architektoniczno – budowlana wskazuje, że żaden z czterech lokali wymogów tych nie spełnia. Każdy z nich jest jednoizbowy i żaden nie posiada kuchni, łazienki, przestrzeni składowania, miejsca umożliwiającego zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeni komunikacji wewnętrznej, odpowiedniego przedpokoju itp. Tylko jeden lokal (nr [...] spełnia wymogi minimalnej powierzchni lokalu mieszkalnego. Wszystkie obsługiwane są przez jedną, wspólną (maleńką – 1,65 m2 – toaletę). Jest to stan projektowany, bo jak słusznie zauważył organ, z załączonej do wniosku umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (pkt. X aktu notarialnego) wynika, że inwestycja polegająca na budowie/ przebudowie/ rozbudowie/ nadbudowie i wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych, pozostaje w planach. Tym samym dopiero ta inwestycja – wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami – może umożliwić uzyskanie takiego stanu faktycznego i prawnego, który wypełni przesłanki samodzielności lokalu (lokali). Natomiast wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia lokale przesłanki samodzielności, na dzień wydania zaświadczenia, nie spełniają. Argumenty dotyczące tego, że na poszczególne pokoje dokonano kilkadziesiąt lat temu, w warunkach gospodarki socjalistycznej i tamtejszych uwarunkowań prawnych przydziałów w ramach szczególnego trybu najmu, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa o własności lokali nie odwołuje się w żadnym miejscu do minionych, socjalistycznych rozwiązań prawnych i wówczas obowiązujących standardów mieszkaniowych. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.