I OSK 2071/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 54/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 54/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił "[...] " Spółce z o.o. w [...] wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu handlowo-usługowego U1 w piwnicy w budynku przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia wniosku do dnia 7 sierpnia 2017 r. o wykazanie, że budowa została zakończona zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane poprzez dostarczenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ww. wymóg wynika z obowiązku nałożonego w pkt 1 decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] obejmującej budynek przy ul. [...]. W zasobach archiwalnych wydziału odnaleziono jedynie pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku przy ul. [...] obejmującej dwa mieszkania na II piętrze i dwa mieszkania na III piętrze, z wyłączeniem części usługowej na parterze i na I piętrze. Spółka nie uzupełniła braków, tym samym nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku. Organ I instancji wskazał też, że linia orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie potrzeby dołączania do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu dokumentów potwierdzających zakończenie procesu budowy została potwierdzona przez ustawodawcę w zmienionej ustawie o własności lokali obowiązującej od dnia 11 września 2017 r. "[...] “ Spółka z o.o. w [...] wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do ustalenia czy definicja zawarta w art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w dokumentacji budowlanej przedmiotowego lokalu brak jest dokumentu potwierdzającego zakończenie budowy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagana, koniecznym jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. Jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, możliwe jest rozpoczęcie korzystania z obiektu (art. 54 Prawa budowlanego). Z załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, iż budynki mieszkalne wielomieszkaniowe mieszczą się w kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkaniowe i są objęte dyspozycją art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tak więc konieczne jest przed rozpoczęciem użytkowania uzyskanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. Budynek przy ul. [...] w [...] nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w związku z powyższym, budynek ten powinien zaliczać się do kategorii XIII załącznika do ustawy Prawo budowlane. Dla takiego budynku, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W aktach sprawy brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...] (w zasobach archiwalnych wydziału odnaleziono jedynie pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej obejmującej dwa mieszkania na II piętrze i dwa mieszkania na III piętrze z wyłączeniem części usługowej na parterze i na I piętrze), w związku z czym organ, opierając się na wykładni dokonanej w orzeczeniach sądów administracyjnych uznał, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu nie jest możliwe. Brak jest bowiem dokumentu pozwalającego na stwierdzenie, że lokal handlowo-usługowy U1 w piwnicy budynku przy ul. [...] w [...] został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym. Kolegium podkreśliło też, że norma zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania, jako samodzielnego, lokalu mieszkalnego lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zatem poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Przedłożenie przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie nie jest potrzebne do stwierdzenia, czy lokal może nadawać się do użytkowania (co w istocie jest kwestią odrębną), lecz dla ustalenia, jaki jest rzeczywisty aktualny stan faktyczny lub prawny lokalu mający podlegać urzędowemu potwierdzeniu. Zaświadczenie dotyczy stanu aktualnie istniejącego, a zatem organy powinny czuwać nad tym, aby w drodze wydawanych przez siebie zaświadczeń taki właśnie stan potwierdzać. Pozwolenie na użytkowanie obiektu pozwala na poczynienie ustaleń, czy lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. m.in., czy służy (a zatem czy taka jest jego funkcja) zaspokajaniu potrzeb zgodnie z przeznaczeniem. Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Dopiero gdy lokal służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym nadaje się do użytkowania można stwierdzić, czy jest on samodzielny, czy też nie. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Dlatego, zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji uznał, że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie do lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje, a lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego,, tj. nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten, na wniosek inwestora, wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Odpowiadając na zarzuty strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zdaniem Kolegium, nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy sprzedaży z [...] lutego 2001 r. na okoliczność zobowiązania się poprzedniego właściciela do wykonania wszelkich prac wykończeniowych niezbędnych do uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku, jakiej żąda strona. W toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem istotne kto powinien wykonać prace wykończeniowe. Są to sprawy sporne pomiędzy stronami umowy. "[...] " Spółka z o.o. w [...] złożyła skargę na ww. postanowienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), który stanowi, że starosta stwierdza w formie zaświadczenia spełnienie wymagań określonych w ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Do wydania przedmiotowego zaświadczenia mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 217-220 K.p.a. Istotą sporu między stroną skarżącą a organami obu instancji jest kwestia, czy należy odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego w sytuacji, gdy lokal ten nie uzyskał wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, o konieczności uprzedniego uzyskania w takiej sytuacji pozwolenia na użytkowanie przemawia fakt, że samodzielny lokal to taki, który jest zdolny do zaspokajania określonych potrzeb zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, zaś pewność w tym zakresie gwarantuje wydanie pozwolenia na użytkowanie, które potwierdza możliwość zgodnego z prawem korzystania z lokalu, zgodnie z jego przeznaczeniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 908/13). Dalej Sąd I instancji podkreślił, że mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Tym samym badanie czy lokal może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (na cele handlowo-usługowe) następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej w szczególności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, dowodzącego realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a więc zgodnie z prawem. Sąd I instancji stwierdził, iż takie badanie, wbrew zarzutom skargi, zostało przeprowadzone i w wyniku tej analizy ustalono, że jednym z warunków decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku, w którym znajduje się sporny lokal usługowy, jest, po zakończeniu realizacji tej inwestycji, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano, dokument ten pozwala jednoznacznie stwierdzić, że lokal ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i zweryfikowany przez inspekcję nadzoru budowlanego pod względem wymogów bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa użytkowania oraz pod innymi względami wymienionymi w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada bowiem samodzielnie przesłanek tego, czy dany obiekt budowlany nadaje się do użytkowania. Organ w tym zakresie opierać się winien na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym, czy dany obiekt można legalnie użytkować. Dopiero spełnienie tej podstawowej i zasadniczej przesłanki (zdatności do użytkowania) warunkuje dalsze rozważania na temat realizacji warunków samodzielności lokalu ustanowionych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W tym zakresie zarzuty skargi formułujące przeciwne stanowisko nie znajdują uzasadnionych podstaw. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i 218 K.p.a. jest aktem wiedzy organu, wynikającym z posiadanych przez ten organ ewidencji, rejestrów i innych danych, a nie jego woli. Nie jest to postępowanie jurysdykcyjne, którego elementem jest ustalenie określonego stanu faktycznego. Oznacza to, że zaświadczenie nie może w sposób władczy ustalać istnienie uprawnień ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, może je jedynie potwierdzać, o ile wynikają z prowadzonych przez organ rejestrów (dokumentów). Domaganie się przez wnioskodawcę wydania zaświadczenia w oparciu o przełożoną przez niego inwentaryzację architektoniczną sprowadzałoby się do samodzielnego prowadzenia ustaleń, co jest formą postępowania jurysdykcyjnego, do czego w tym trybie organ nie jest uprawniony. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji organu do orzekania w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie pomocniczą i uzupełniającą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W świetle tego, zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane jedynie wobec lokalu, który uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Przepisy prawa budowlanego jednoznacznie określają zasady prowadzenia procesu budowlanego, w tym zakończenia budowy, z którym w tym wypadku wiąże się wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów K.p.a. Analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego oraz treści zaskarżonych rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do przekonania, że organy należycie zebrały i rozpatrzyły wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...] " Spółka z o.o. w [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w ograniczeniu się przez Sąd I instancji do wskazania, że z prowadzonych przez organ I instancji ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie wynika fakt samodzielności lokalu objętego wnioskiem skarżącej wobec nieodnalezienia w zasobach archiwalnych organu pozwolenia na użytkowanie dot. lokalu, podczas gdy ustalenie rzeczywistego i aktualnego stanu faktycznego i prawnego lokalu było możliwe przy użyciu innych źródeł dowodowych, tj. przedłożonej przez skarżącą inwentaryzacji architektonicznej lokalu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez sprzeczność ustaleń WSA z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przejawiającą się w uznaniu, że na podstawie dostarczonych przez skarżącą dowodów brak jest podstaw do ustalenia, że przedmiotowy lokal służy zaspokajaniu a o fakcie samodzielności lokalu decyduje jego zdolność do zaspokajania określonych potrzeb, które w ocenie WSA gwarantuje wydanie pozwolenia na użytkowanie podczas, gdy z inwentaryzacji architektonicznej lokalu wynika wprost jaki jest aktualny stan techniczny budynku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy sprzedaży z [...] lutego 2001 r. na okoliczność zobowiązania się poprzedniego właściciela do wykonywania prac wykończeniowych niezbędnych do uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku oraz inwentaryzacji architektonicznej lokalu, na okoliczność aktualnego stanu faktycznego lokalu oraz okoliczność, że budynek przy ul. [...] w [...] został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, podczas gdy przeprowadzenie tychże dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 4) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię przejawiająca się w uznaniu, że warunkiem uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu jest legitymowanie się pozwoleniem na użytkowanie budynku zgodnie z wymogiem wynikającym z pozwolenia na budowę podczas, gdy jedyną normatywną przesłanką warunkującą wydanie przedmiotowego zaświadczenia, w chwili wszczęcia postępowania, było wydzielenie lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku a przedłożone przez skarżącą dokumenty stanowią podstawę przyjęcia, że lokal objęty wnioskiem jest zdolny do zaspokajania potrzeb zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię przejawiająca się w uznaniu, że warunkiem uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu jest legitymowanie się pozwoleniem na użytkowanie budynku zgodnie z wymogiem wynikającym z pozwolenia na budowę podczas, gdy jedyną normatywną przesłanką warunkującą wydanie przedmiotowego zaświadczenia, w chwili wszczęcia postępowania, było wydzielenie lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku. Przepis art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, iż samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3). Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy przesądza, że przedmiotami odrębnej własności mogą być zarówno lokale mieszkalne, a także lokale o innym przeznaczeniu (lokale użytkowe). Przepis ten, używając pojęcia samodzielnego lokalu mieszkalnego, wskazuje jednocześnie, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Podstawowym atrybutem samodzielności jest - zgodnie z ww. przepisem - wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. O samodzielności określonego lokalu decyduje bowiem wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi rozwinięcie treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w ust. 2, samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przy wykładni art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To z § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są w dalszej części tego aktu podustawowego przepisy §§ 72 do 75. Powyższe uregulowania pozwalają na przyjęcie stanowiska, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w §§ 72-75 cytowanego rozporządzenia. Skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek, w którym dany lokal jest usytuowany musi być oddany do użytkowania, gdyż taki lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali prowadzi w rezultacie do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Oczywiście organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko jak wyżej przedstawione, w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/2000 ,publikowany w zbiorze LEX nr 79661; z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1196/09, publikowany w zbiorze LEX 559348; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 646/11, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/09, LEX nr 554257). Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 K.p.a. Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (porównaj uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 2/09, opublikowanej ONSAiWSA 2009 r., nr 5, poz. 83). Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie. Takie prawidłowe badanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadzono w rozpoznawanej sprawie i w wyniku tej analizy ustalono, że jednym z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997r. jest, po zakończeniu realizacji tej inwestycji, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z akt administracyjnych takie pozwolenie zostało udzielone wyłącznie do części mieszkalnej kamienicy. Przedłożona przez skarżącą inwentaryzacja architektoniczna lokalu nie zastępuje pozwolenia na użytkowanie. Zatem prawidłowo odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu. Tym samym także zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.