II SA/Kr 460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2019 r. , znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją nr [...] z dnia 09.06.2016r., znak: [...], nałożył na właścicielkę nieruchomości M. S. obowiązek: 1. Dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach poziomych: ll,30m x 5,80m + 5,80m i wysokości 5,80m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. Gmina Czarny Dunajec; 2. Uporządkowanie terenu po dokonanej rozbiórce. " Powodem rozstrzygnięcia było wobec stwierdzenia wybudowania w/w obiektu bez pozwolenia na budowę, nałożenie postanowieniem z dnia 04.04.2014r.nr [...] znak: [...] na inwestorkę M. S. obowiązku przedstawienia dla zrealizowanego obiektu dokumentów takich jak: zaświadczenie Wójta Gminy Czarny Dunajec o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz innych dokumentów wymaganych przepisami szczegółowymi, zaświadczeniem autora projektu o wpisie do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane i zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu (w przypadku niezgodności budowy z przepisami w tym techniczno - budowlanymi projektant winien w projekcie budowlanym podać rozwiązania dostosowując obiekt budowlany do zgodności z przepisami) a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonych terminach M. S. nie dostarczyła wymaganych dokumentów. W związku z ustną informacją jednej ze stron postępowania o powstałych zmianach własnościowych terenu inwestycji na działkach sąsiednich PINB wezwał inwestorkę do pisemnego podania aktualnych właścicieli działek [...], [...] i [...] w terminie 14 dni. Do dnia wydania decyzji PINB nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie. Pismem z dnia 18.09.2015r. znak: [...], organ pierwszej instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w N. T. I Wydział Cywilny z prośbą o udzielenie informacji czy w sądzie toczy się postępowanie w/s podziału majątku obejmującego działkę nr ewid. [...] w miejscowości P.. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w N. T. I Wydział Cywilny pismem sygn. akt L.Dz.399/15 z dnia 09.11.2015r. poinformował, że w dniu 04.05.2010r. M. S. złożyła wniosek o dział spadku, w skład którego wchodzi działka nr [...] w miejscowości P., jednak postępowanie zostało zawieszone a następnie umorzone. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła M. S. załączając nieuwierzytelnione dokumenty takie jak nakaz płatniczy w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2016, zaświadczenie z Urzędu Gminy Czarny Dunajec że budowa na działce nr [...] w miejscowości P. jest zgodna z zapisami pierwszego etapu aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, obowiązującego w okresie realizacji budowy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy nr XII/99/91 z dnia 26.04.1991r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego nr 18/91 (ze wzmianką iż zgodnie z obowiązującym planem zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Czarnym Dunajcu Nr VII/59/2003 z dnia 30.05.2003r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 193/2003 z dnia 21.07.2003r. oraz Uchwałą Rady Gminy w Czarnym Dunajcu Nr XX/203/2008 z dnia 02.12.2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy czarny Dunajec ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 848/2008 z dnia 18.12.2008r. budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce nr ewid. [...] jest położony w terenie oznaczonym symbolem: MU l- teren zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej), akt notarialny pełnomocnictwa oraz zaświadczenie o ubezwłasnowolnieniu [...] Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 7 lutego 2019r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, art. 104 kpa, a także art. 48 ust. 1 oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2018r. póz. 1202 z późn. zmian., dalej: "Pr. bud"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Pr. Bud. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych w przypadku jeżeli budowa nie jest zakończona, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakazuje się przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie złożenie następujących dokumentów: a) zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 2 pkt l Pr. bud), z tym że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr. bud, zwalniającego (w przypadku projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe) z obowiązku sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud), oraz innych niezbędnych dokumentów. Na w/w postanowienie służy zażalenie. Następnym krokiem powziętym przez organ nadzoru budowlanego jest ocena spełnienia nałożonego obowiązku. W przypadku spełnienia nałożonych w postanowieniu obowiązków w wyznaczonym przez właściwy organ terminie traktuje się to jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jeśli budowa została już zakończona, spełnienie nałożonych w postanowieniu obowiązków jest wnioskiem jedynie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Natomiast w przypadku braku spełnienia nałożonych na inwestora obowiązków albo ich spełnienia po wyznaczonym przez właściwy organ terminie organ ten, zgodnie z ust. 4 komentowanego przepisu, ma obowiązek nakazać rozbiórkę danego obiektu budowlanego (lub jego części), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w B. z dnia 06.03.2018r. sygn. akt II SA/Bk 884/17 "Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy ustalenie czy objęty postępowaniem obiekt podlegał przepisom prawa budowlanego, wymagał formalności prawnych i czy zostały one dopełnione. W pierwszej kolejności organ winien ustalić czas budowy i przepisy prawa mające zastosowanie w okresie przystąpienia do budowy. Znając datę przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego, winien ocenić, czy obiekt budowy (jeśli inwestycja należała do kategorii obiektów budowlanych) wymagał pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub nie wymagał żadnych formalności. Jeśli wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ winien ustalić, czy inwestor wymaganych formalności dopełnił i czy wykonał inwestycję zgodnie z wymogami pozwolenia) zgłoszenia. Jeśli odpowiedź będzie pozytywna, nie zajdą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast w sytuacji niedopełnienia formalności prawnych organ przeprowadzi postępowanie w zależności od przepisów, jakie będą miały do danego stanu faktycznego zastosowanie ". Przedmiotowy budynek wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor nie wypełnił wymaganych formalności, co za skutkowało wszczęciem postępowania. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga zastosowania art. 48 Pr. Bud. Przywołany przepis zaznacza jednak zastrzeżenia związane z ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. I, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie są prowadzone i zostały już zakończone. W dniu 18.08.2011 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, iż nie naruszono przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem po których to w związku z ust. 2 organ I instancji zastosował się do ust. 3 przywołanego przepisu i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie przywołanych wyżej dokumentów. PINB zastosował się należycie do obowiązujących przepisów ustalając obecny stan faktyczny oraz wdrażając przywołaną wyżej procedurę, umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ pierwszej instancji nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Jak wynika z akt skarżąca nie dostarczyła w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, powołując się na brak zaświadczenia o możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dostarczyła jedynie nieuwierzytelnioną kserokopie zaświadczenia z urzędu gminy Czarny Dunajec w przedmiocie zgodności inwestycji z zapisem pierwszego etapu aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, ale dopiero wraz z odwołaniem. W postanowieniu termin złożenia tego zaświadczenia określony był na dzień 30.06.2014r. (data wydania zaświadczenia 20.08.2014r.). W odwołaniu M. S. powoływała się dalej na brak możliwości dysponowania działką na cele budowlane co uniemożliwia jej sporządzenie projektu budowlanego. Jak ustalił organ pierwszej instancji M. S. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] w miejscowości P. w udziale [...]. Jak wynika z księgi wieczystej nr NS l [...] współwłaścicielami przedmiotowej działki są: jako właścicielka udziałów w wysokości [...] A. M. a swój udział w działce posiada również K. I., który włada [...] udziałów w przedmiotowej działce. Jak podaje M. S. w odwołaniu A. M. zbyła swój udział w działce Aktem Notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia 14.03.2016r., jednak przedstawiony dokument stanowi jedynie pełnomocnictwo do dokonania zbycia w drodze umowy sprzedaży całego udziału. Kopia tego dokumentu nie została poświadczona za zgodnością z oryginałem, nadto A. M. nadal figuruje w księgach wieczystych jako współwłaścicielka przedmiotowej działki. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Ł. z dnia 05.12.2017r. sygn. akr II SA/Łd 59/17 zabudowa nieruchomości budynkiem, służącym jednemu ze współwłaścicieli oznacza zmianę sposobu zagospodarowania działki, w żadnym zaś razie nie jest to czynność, którą współwłaściciel może podjąć samodzielnie i niezależnie od woli pozostałych właścicieli. Nie jest to czynność o charakterze zachowawczym. Z kolei zgoda współwłaścicieli jest tożsama z wykazaniem, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, innymi słowy jest uprawniony do zrealizowania inwestycji. Wobec powyższego inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, z zasady winien dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust.2 pkt 2 Pr. Bud oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać też zgodę współwłaścicieli na inwestycję. Wobec inwestorów, chcących legalizować samowolę budowlaną ten wymóg stosuje się z mocy art. 48 ust.3 pkt 2 Pr. Bud, zaś zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w K. z dnia 26.09.2017r. sygn. akt II SA/Kr 819/17 organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są natomiast i uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy o którym mowa w art. 4 Pr. Bud, na nieruchomości do której ma tytuł prawny. Inwestorka takim tytułem nie dysponuje. O ile w pismach kierowanych do organu skarżąca powołuje się na złamanie podstawowej zasady prawa administracyjnego poszanowania słusznego interesu strony oraz innych przepisów (np. niewykonanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy), jednak to skarżąca ostatecznie nie wykazała, iż uzyskała prawo do dysponowania działką ani nie poczyniła żadnych kroków w celu zniesienia współwłasności działki i wydzielenia swojej własności. Zdaniem organu uwzględniając słuszny interes skarżącej oraz interes społeczny (art. 7 Kpa), organ I instancji umożliwił skarżącej wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Nie jest możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Długotrwałość postępowania (do dnia wydania decyzji przez tutejszy organ 18 lat) wpłynęła zaś jedynie na przedłużenie możliwości wywiązania się przez skarżącą z nałożonych obowiązków. Chybione są zatem zarzuty naruszenia art. 7 czy też innych takich jak 9, 11,12, 35 § l i 77 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 k,p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także art. 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich obowiązujących przepisów co do nakazu rozbiórki i naruszenie zasady pogłębiania zaufania utrzymanie przez dowolne i niedostateczne uzasadnienie. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z konfliktu z drugim współwłaścicielem, w zakresie czego skarżąca wystąpiła o zniesienie współwłasności, składając jednocześnie wniosek o zawieszenie z tego względu postępowania przed sądem administracyjnym, nadto złożyła inne wymagane dokumenty celem legalizacji spornego budynku, w szczególności co do zgodności z planem zagospodarowania miejscowego, podkreślając przy tym swoją trudna sytuację osobistą i materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika wprost z bezwzględnie obowiązujących przepisów regulujących kwestię samowoli budowlanej, a zatem inwestycję bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co w kontrolowanej sprawie było bezsporne, wdrożenie trybu likwidacji samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., póz. 1332 z póżn. zm.) jest obligatoryjne, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego nie są zatem władne do uwzględnienia sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej strony (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7.02.2018r. sygn. akt II SA/Gl 812/17. Z uwagi na to zasadnie MWINB przyjął, iż z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wynika, iż wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku jest obligatoryjne. Ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków wydania nakazu rozbiórki i nie uzależnił wydania decyzji od innych przesłanek niż nieprzedłożenie wymaganych dokumentów. W kontrolowanej sprawie skarżąca wymaganych dokumentów nie przedstawiła, w szczególności w zakresie projektu budowlanego, co do którego wprost przyznała, iż nie może go zrealizować w związku z brakiem możliwości wykazania prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednocześnie oznacza brak podstaw do złożenia wymaganego oświadczenia o prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać też zgodę współwłaścicieli na inwestycję. Wobec inwestorów, chcących legalizować samowolę budowlaną ten wymóg stosuje się z mocy art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy o którym mowa w art. 4 Pr. Bud, na nieruchomości do której ma tytuł prawny. Inwestorka takim tytułem nie dysponuje. Powyższe wynika z faktu prawidłowo ustalonego przez organy, iż skarżąca jest jedynie współwłaścicielką działki na której wzniesiono sporny obiekt budowlany i nie posiada zgody drugiego ze współwłaścicieli na inwestycję, co sama przyznała w toku postępowania rozbiórkowego, jak i w skardze. Z uwagi na to niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także nierozważenia wszystkich obowiązujących przepisów czy zasady pogłębiania zaufania. Skarżone organy uczyniły zadość bezwzględnie je wiążącym wymogom z art. 48 Prawa budowlanego, nakazującego wezwać w trybie legalizacyjnym o stosowne dokumenty i zaświadczenia, co było istotą sprawy. Skoro skarżąca tych wymogów w zakresie, w szczególności projektu budowlanego i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wypełniła, brak było podstaw do zalegalizowania spornej inwestycji. Skoro to było istota sprawy to organy nie miały obowiązku badać innych aspektów sprawy, a zatem również zarzuty odnośnie niewyczerpującego uzasadnienia prawnego czy faktycznego są niezasadne. Jednak to skarżąca ostatecznie nie wykazała, iż uzyskała prawo do dysponowania działką ani nie poczyniła żadnych kroków w celu zniesienia współwłasności działki i wydzielenia swojej własności. Organy uwzględniły słuszny interes skarżącej oraz interes społeczny poprzez umożliwienie skarżącej wywiązanie się z nałożonego obowiązku i wyznaczenie jej stosownego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów, z którego się ona nie wywiązała. Jak zasadnie przyjęły zatem skarżone organy nie jest możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Z kolei także na obecnym etapie postępowania skarżąca, składając na rozprawie w dniu 4 lipca 2019r. wniosek o zawieszenie postępowania sadowego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności działki będącej przedmiotem postepowania legalizacyjnego, nie przedstawiła żadnego dokumentu z którego mogłoby wynikać, iż wszczęto wskazywane postępowanie sądowe. Nadto przedmiotem kontroli sądu jest legalność i prawidłowość decyzji rozbiórkowej na dzień jej wydania, a zatem w stanie prawnym obowiązującym 7 lutego 2019r., a do tego dnia skarżąca nie uzyskała wymaganych dokumentów, o które była wzywana, Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.