II SA/Bk 884/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. B. i J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących B. B. i J. B. solidarnie kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek interwencji S. G. zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB) postępowanie dotyczące legalności szamba dwukomorowego na działce nr [...] w R. Po przeprowadzeniu oględzin, podczas których stwierdzono fakt zlokalizowania spornego szamba, które jest nieużytkowane oraz ustaleniu faktu korzystania przez właścicieli posesji z podłączenia do kanalizacji ogólnospławnej – PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji nieużytkowania, sporne szambo nie stanowi urządzenia związanego z budynkiem mieszkalnym. Dlatego, mimo niewykazania, że dokonano zgłoszenia budowy, nie zachodziła potrzeba orzekania w przedmiocie jego legalności. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. zarzucił brak wskazania przepisów prawa materialnego, na których organ się oparł przyjmując, że postępowanie jest bezprzedmiotowe oraz nienależyte ustalenie stanu faktycznego (dotyczące odległości od granicy oraz rozmiarów szamba). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji i nakazał B. i J. B. rozbiórkę nieużytkowanego domowego zbiornika na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. Organ odwoławczy uznał, że sporny zbiornik na nieczystości został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albowiem nie został naniesiony na mapy geodezyjne. Nie jest on obiektem budowlanym lecz urządzeniem budowlanym służącym korzystaniu z budynku mieszkalnego, dlatego w przypadku nielegalnego posadowienia nie mają zastosowania przepisy art. 48 – 79 i 49 b ustawy – Prawo budowlane a przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie, bowiem budynek jest podłączony do sieci kanalizacyjnej. Zatem lokalizacja szamba nie jest dopuszczalna. Nie zachodzi możliwość zalegalizowania urządzenia, zatem należało nakazać jego rozbiórkę, która polegać może na zasypaniu wnętrza zbiornika ziemią oraz usunięciu elementów znajdujących się powyżej powierzchni gruntów. W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. B. i J. B. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § l k.p.a. i art. 77 § l k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek: - zaniechania ustalenia w jakiej dacie doszło do wybudowania zbiornika na nieczystości ciekłe, a w konsekwencji ustalenia jakie przepisy prawa należy stosować dokonując ustaleń czy wybudowanie obiektu wymagało pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub mogło zostać zrealizowane bez pozwolenia i zgłoszenia a także ustalenia możliwości jego ewentualnej legalizacji; - zaniechania ustalenia kto był inwestorem inwestycji i czy posiadał pozwolenie na budowę lub zgłoszenie (o ile przepisy obowiązujące w dacie wybudowania nakładały na inwestora taki obowiązek); - braku ustalenia czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające wybudowanie zbiornika, a także potwierdzające legalność jego wykonania; - błędnego przyjęcia iż zbiornik został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia "albowiem nie został on naniesiony na mapy geodezyjne", w sytuacji w której naniesienie przez organ zbiornika na mapy geodezyjne pozostaje bez wpływu na legalność zrealizowanej inwestycji; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie w charakterze strony B. B. ani J. B., jak również niepodjęcie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej mimo, iż w przedmiotowej sprawie nie ustalono kto wybudował sporną inwestycję, w jakim okresie czasu, a także czy istnieją jakiekolwiek dokumenty potwierdzające legalność jej wykonania, jeżeli w okresie w którym zostało ono wykonane było one wymagane; 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek uznania przez organ, iż zbiornik na nieczystości płynne wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sytuacji w której budowa tego rodzaju zbiorników w chwili obecnej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś organ nie ustalił, kiedy został wybudowany zbiornik i jakie przepisy prawa mają do niego zastosowanie, a w konsekwencji uznał jego realizację za sprzeczną z przepisami prawa bez wskazania jakie konkretnie przepisy mają do niego zastosowanie; II. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności: 1) § 34 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż lokalizacja zbiornika na działce jest niedopuszczalna, w sytuacji, w której wejście w życie Rozporządzenia miało z dużym prawdopodobieństwem miejsce już po zlokalizowaniu zbiornika na nieczystości na nieruchomości skarżących, a zatem nie jest możliwym wymaganie aby inwestycja spełniła normy wynikające z przepisów Rozporządzenia w sytuacji w której nie istniały one w dacie jej realizacji; 2) art 51 ust l pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ma zastosowanie w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 50 ust l prawa budowlanego, zaś wskazane postanowienie nie zostało wydane, a nadto w sytuacji, w której przepis stosuje się w ostateczności - gdy nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu budowlanego, zaś w przedmiotowej sprawie nie tylko nie ustalono czy obiekt został wykonany w sposób legalny, lecz również czy istnieje możliwość jego legalizacji. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W rozwinięciu zarzutów podkreślono brak jakichkolwiek czynności wyjaśniających i brak odniesienia się do argumentacji skarżących oraz niewskazanie przyczyn zastosowania regulacji ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. podczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo posadowienia zbiornika na nieczystości w okresie przed wejściem w życie tej ustawy. Jako przedwczesne i nieuprawnione oceniono stanowisko organu o nielegalnym charakterze spornego zbiornika. W odpowiedzi na skargę PWINB w B. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skoro zbiornik na nieczystości płynne nie jest obiektem budowlanym a urządzeniem budowlanym służącym do korzystania z budynku, to niezależnie od daty jego wybudowania bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego nie zachodziła potrzeba ustalenia daty budowy. Nie ma znaczenia w sprawie także osoba inwestora. Zaś nielegalność obiektu wynika z braku naniesienia na mapie zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co odnosi się także do decyzji pierwszoinstancyjnej. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego (który uchylił decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie i orzekł co do istoty sprawy przez nakazanie rozbiórki), iż w sprawie nie zachodzi potrzeba czynienia ustaleń ani co do daty wybudowania przedmiotowego szamba, ani ustalenia czy budowa wymagała formalności prawnych – pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ postawił bowiem niczym nieuzasadnione założenie, że sporny zbiornik na nieczystości płynne został posadowiony nielegalnie, albowiem nie został naniesiony na mapy geodezyjne. Przede wszystkim w aktach sprawy znajduje się wyłącznie szkic do projektu z wizji lokalnej z [...].03.2014 r. oraz mapa sytuacyjna do projektu budowlanego tarasu i schodów z poświadczeniem z [...].10.2014 r., na których jakkolwiek opisane zostały tylko budynki istniejące i objęte opracowaniem, ale naniesiony jest także, oznaczony kołem z mniejszym kołem w środku, obiekt nieopisany. Podobny obiekt także jest naniesiony na działce nr [...]. Mogą one oznaczać np. studnię czy zbiorniki na nieczystości, co uszło uwadze organu, a co nie zostało wyjaśnione. Po wtóre sam fakt naniesienia na mapie czy braku naniesienia, nie oznacza automatycznie braku legalności wykonania obiektu, jako, że nie można wykluczyć a priori niedokładności i pominięcia. Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy ustalenie czy objęty postępowaniem obiekt podlegał przepisom prawa budowlanego, wymagał formalności prawnych i czy zostały one dopełnione. W pierwszej kolejności organ winien ustalić czas budowy i przepisy prawa mające zastosowanie w okresie przystąpienia do budowy. Znając datę przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego, winien ocenić, czy obiekt budowy (jeśli inwestycja należała do kategorii obiektów budowlanych) wymagał pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub nie wymagał żadnych formalności. Jeśli wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ winien ustalić, czy inwestor wymaganych formalności dopełnił i czy wykonał inwestycję zgodnie z wymogami pozwolenia / zgłoszenia. Jeśli odpowiedź będzie pozytywna, nie zajdą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast w sytuacji niedopełnienia formalności prawnych organ przeprowadzi postępowanie w zależności od przepisów, jakie będą miały do danego stanu faktycznego zastosowanie. Tych procedur i czynności w sprawie niniejszej nie przeprowadzono. Zasadne pozostają wszystkie zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77, 86 KPA. W szczególności w ogóle nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, co stanowi podstawowy obowiązek każdego postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika nie tylko obowiązek organu ustosunkowania się do wniosków dowodowych przedstawionych przez stronę, ale także obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Inaczej rzecz ujmując, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dopuścił dowody z urzędu i takich dowodów poszukiwał (por. wyroki w sprawach II SA/Wa 435/17 z 1.12.2017 r; II SA/Kr 939/17 z 14.11.2017 r.; II SA/Ol 758/17 z 14.11.2017 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA) Dodać należy, że tak, jak wskazał sąd w sprawie II SA/Po 519/17 z dnia 15.11.2017 r. (CBOSA): "Do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 K.p.a.". W sprawie niniejszej powyższe zasady nie zostały zachowane. Stan faktyczny w ogóle nie został ustalony, w tym nawet nie odebrano od skarżących wyjaśnień co do tego, kiedy sporny zbiornik na nieczystości został wykonany, w jakich okolicznościach (w szczególności czy z racji budowy budynku mieszkalnego i dla jego potrzeb), czy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dopełnił innych formalności wymaganych przez prawo w dacie przystąpienia do budowy. Rację ma organ co do twierdzenia, iż zbiorniki na nieczystości stanowią urządzenia budowlane, służące budynkom, ale tak je należy kwalifikować, gdy budowane są jednocześnie z budynkiem, któremu mają służyć. Jeśli zaś są wybudowane po wzniesieniu budynku lub wyłącznie samodzielnie, na nieruchomości bez budynku mieszkalnego, są samodzielnym urządzeniem stanowiącym obiekt budowlany (vide wyrok w sprawie VII SA/Wa 2361/13 z 7.05.2014 r.; II SA/Op 309/17 z 14.11.2017 r.; II SA/Bk 270/13 z dnia 3.06.2014 r. CBOSA). Jeśli zbiorniki na nieczystości zostały wykonane jednocześnie z budynkiem, stanowią jego część składową i nie wymagają odrębnego pozwolenia na budowę. Uzyskane pozwolenie na budowę budynku obejmuje bowiem także urządzenie służące użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W sprawie niniejszej najprawdopodobniej sporny zbiornik na nieczystości został wybudowany pod rządem ustawy – Prawo budowlane z 24.10.1974 r. (Dz.U. 1974.38.229) która zawierała inne, niż w obecnym stanie prawnym definicje obiektu budowlanego i autonomiczne regulacje co do wymogów uzyskania pozwolenia na budowę oraz odpowiednią regulację skutków samowoli budowlanych. W § 4 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980.17.62) zawarto definicję budynku, przez którą ustawodawca rozumiał "zarówno sam budynek, jak i związane z nim zewnętrzne i wewnętrzne instalacje oraz urządzenia, umożliwiające użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem i zagospodarowanie terenu związanego z budynkiem, z wyjątkiem urządzeń, a których nowa w art. 1 ust. 3 Prawa budowlanego". Zatem jeśli urządzenie budowlane było wykonywane dla potrzeb budynku i razem z budynkiem – nie wymagało odrębnego pozwolenia na budowę urządzeń z budynkiem związanych. Dlatego w sprawie niniejszej tę okoliczność należało wyjaśnić, czego, jak słusznie zarzuca skarga, zupełnie nie uczyniono. Sąd zauważa, że z pisma z dnia [...] marca 2017 r. na k. 2 wynika, ze organ nadzoru budowlanego podjęcie czynności w sprawie zbiornika na nieczystości uzależnił od zwrotu akt sprawy [...] podając, że znajdują się w tamtych aktach "dokumenty niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia w sprawie zbiornika na nieczystości...". Natomiast w niniejszym postępowaniu z dowodów tam zgromadzonych nie skorzystał (poza prawdopodobnie kopią mapy i szkicem do protokołu wizji) i nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego. Sąd na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego dołączonych do sprawy II SA/Bk 627/17 stwierdził, że było prowadzone postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego i nakazano rozbiórkę tej części budynku. Postępowanie nie obejmowało tego obiektu sprzed rozbudowy, co może wskazywać, iż w ocenie organów nadzoru budowlanego pierwotna część wybudowana została legalnie. Z akt tamtej sprawy wynika, że inwestorami byli poprzednicy prawni skarżących, ci bowiem nabyli zabudowaną nieruchomość w 2008 r. Rozbudowa o taras i schody (objęta postępowaniem w sprawie II SA/Bk 627/17) miała miejsce prawdopodobnie około 1999 roku, zatem sam budynek (bez rozbudowy) zapewne został wniesiony jeszcze wcześniej. Z akt tamtego postępowania wynika również, że poprzednia właścicielka jest znana i była przesłuchana w charakterze świadka, jak też zeznania złożył autor projektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie niniejszej nie przesłuchano żadnych świadków ani skarżących w charakterze strony, nie zadano im pytania czy było wydane pozwolenie na budowę domu, czy (jeśli było) obejmowało sporne szambo, czy szambo budowano oddzielnie, kiedy budowano obiekty. Nie zobowiązano skarżących do przedłożenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z dokumentów ani organ sam nie poczynił prób pozyskania dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości płynne. Dodać trzeba, że z akt tamtego postępowania wynika, iż w związku ze zmianą właściwości organu posiadającego kompetencje do wydawania pozwoleń na budowę istnieje przypuszczenie, iż dokumenty nie są uporządkowane i mogą być trudności z ich odnalezieniem, o czym świadczy fakt losów zgłoszenia na wykonanie tarasu i schodów. W tamtym postępowaniu właściwy organ twierdził, że nie dysponuje żadnymi dokumentami, a obecnie skarżący je uzyskali właśnie, jak stwierdzili, z organu gminy, co świadczy o potrzebie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawach o samowolę budowlaną i dogłębnej oceny zebranych dowodów dotyczących obiektów budowlanych na działce nr [...] w R., w tym starań o pozyskanie dowodów i dokumentów. Zarzut skargi prowadzenia postępowania objętego kontrolą sądu w sprawie niniejszej z naruszeniem art., 8 kpa uznać należało za zasadny. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, to w sytuacji nieustalenia stanu faktycznego nawet w podstawowych zagadnieniach, sąd nie może ocenić zasadności naruszenia prawa materialnego – przepisów wskazanych w skardze. Wyżej wyłożone naruszenie przepisów postępowania skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, w której postępowanie umorzono wyłącznie z tego powodu, że sporny zbiornik nie jest użytkowany, nie poczyniono natomiast żadnych koniecznych innych ustaleń. Zaś organ odwoławczy, także bez żadnych ustaleń faktycznych po uchyleniu decyzji PINB, orzekł nakaz rozbiórki Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku, poczynią organy ustalenia przez Sąd wskazane za pomocą wszelkich niezbędnych dowodów, w tym dowodów osobowościowych, tj. przesłuchają w charakterze świadków poprzednich właścicieli – inwestorów, ewentualnie osoby od lat mieszkające w pobliżu (jeśli takowe są), uzyskają informację (wraz z ewentualnymi dokumentami) z urzędu gminy na okoliczność postępowania o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości. Ustalą, jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie, co przy prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do tych przepisów, zadecyduje o sposobie zakończenia postępowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1, 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów od organu na rzecz skarżących składa się kwota 500 złotych wpisu od skargi oraz kwota 480 złotych (plus 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa) jako wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).