II SA/Kr 460/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr IV/30/24 Rady Gminy Kamienica z dnia 30 lipca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowości Kamienica I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kamienica na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 460/25 UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr IV/30/24 Rady Gminy Kamienica z dnia 30 lipca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowości Kamienica (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 5180), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. przez niewystąpienie o opinię do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w zakresie obszarów zmeliorowanych; 2) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. przez dopuszczenie w terenie 1U-MW obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. nieprzewidzianych w studium z 28 grudnia 1999 r. (art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kamienica wniosła o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu m.in. z pisma do PGW WP z 28 marca 2025 r. i odpowiedzi z 7 kwietnia 2025 r. oraz pisma do PSG z 28 marca 2025 r. i odpowiedzi z 10 kwietnia 2025 r. Odnosząc się do zarzutu pierwszego, Rada Gminy podniosła, że analiza materiałów geodezyjnych, kartograficznych i ewidencyjnych nie wykazała istnienia urządzeń melioracji wodnych i urządzeń przesyłowych, zaś żądanie obowiązkowego wystąpienia do PGW WP i operatora systemu przesyłowego nie jest poparte żadną aktualną ekspertyzą. Odnosząc się do zarzutu drugiego, Rada Gminy podniosła, że studium z 1999 r. nie mogło określać obszarów, na których mogą być sytuowane sporne obiekty, skoro pojęcie "wielkopowierzchniowego obiektu handlowego" funkcjonowało w okresie 2007-2008 (art. 2 pkt 1, Dz.U. 2007 nr 127 poz. 880), zaś w 2015 r. do u.p.z.p. wprowadzono przepisy o obiektach handlowych o dużej powierzchni bez używania tego pojęcia. Organ stwierdził, że studium dopuszcza obiekty wielkopowierzchniowe usługowe przez wówczas obowiązujące definicje. Zgodnie bowiem ze studium plan miejscowy dotyczy obszaru funkcjonalnego C (osadniczo-rolny), jednostki strukturalnej C1 (obszaru intensywnego rozwoju osadniczego przy zachowaniu równowagi ekologicznej - główne funkcje: centrum administracyjno-usługowe gminy, główny ośrodek obsługi ruchu turystycznego w gminie; elementy programu zagospodarowania: a) związane z funkcjami usługowymi II stopnia (rezerwy łączone w centrum obszaru dla rozbudowy funkcji, sprzyjające inicjatywom ludności w przekształceniach na rzecz wzbogacenia programu komercyjnego [...]; c) zabezpieczenie dla turystyki i wypoczynku (campingi, hotel, pola namiotowe, kwatery prywatne, ośrodki kolonijne, itp.); [...] f) zakłady nieuciążliwe o znaczeniu lokalnym (przetwórstwo rolne i drzewne, produkcja zakładowa, itp.) [...] Ponadto ustała się koncentrację obsługi w nawiązaniu do już istniejących obiektów usług publicznych i komercyjnych. Wielkość nowych terenów 53,2 ha do uściślenia w planach miejscowych [...])". Plan miejscowy obejmuje teren w bliskim sąsiedztwie "obszaru przekształceń, uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego" oraz "obszaru utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo-usługowego ustalonych w obowiązującym planie". § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b studium stanowi, że "Odnośnie rozwoju przestrzennego gminy ustala się [...] dla całego obszaru gminy [...] koncentrację nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych stref (poszerzenia)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała (z 30 lipca 2024 r.) podjęta została po wejściu w życie (w dniu 24 września 2023 r.) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm., dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt. 1 ustawy zmieniającej: "do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Z akt planistycznych wynika, że o opinie wystąpiono w dniu 15 stycznia 2024 r. a zatem art. 17 pkt. 6 lit.a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie miał zastosowania w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno (...) występuje o opinie o projekcie planu miejscowego, między innymi do dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych. Poza sporem pozostaje, że w toku procedury planistycznej organ nie wystąpił do PGWWP o zaopiniowanie projektu planu, a uczynił to dopiero na etapie postępowania sądowego, po wniesieniu skargi przez Wojewodę, co udokumentował załączając do odpowiedzi na skargę swoje pismo z dnia 28 marca 2025 r. (k. 13 akt sądowych) do PGWWP Zarząd Zlewni w Nowym Sączu. W piśmie tym zapytał Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu, czy tereny (wszystkich) wskazanych w piśmie planów miejscowych położne są w zasięgu, o którym mowa w art. 17 ust. 6 pkt. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu PGWWP w piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r. (k. 16 akt sądowych) poinformował, że na działkach objętych wskazanymi uchwałami, w tym na działce objętej zaskarżoną uchwałą, nie występują urządzenia melioracji wodnych. Organ planistyczny wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że o opinie nie występował, albowiem analiza materiałów geodezyjnych i kartograficznych nie wykazała, że na obszarze zaskarżonego planu istnieją urządzenia melioracji wodnych. Podobnie organ planistyczny nie wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących we wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odległościach od gazociągów, i również uczynił to dopiero na etapie postępowania sądowego, pismem z dnia 28 marca 2025 r. (k. 17 akt sadowych). Z odpowiedzi Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Krakowie wynika, że na działce objętej zaskarżoną uchwałą P. sp. z o.o. nie posiada infrastruktury gazowej, jednak posiada ją w czterech innych planach miejscowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niewątpliwie brak wystąpienia o opinie o projekcie planu stanowi naruszenie procedury planistycznej, jednak skoro ostatecznie okazało się, że naruszenie to nie doprowadziło do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego – to można zdaniem Sądu przyjąć, że nie było to naruszenie istotne. Wobec powyższego pierwszy z zarzutów skargi wojewody, choć formalnie uzasadniony, nie był przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Inaczej rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. przez dopuszczenie w terenie 1U-MW obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. nieprzewidzianych w studium z 28 grudnia 1999 r. (art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p.) Przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała zmienia przeznaczenie tylko jednej działki ewidencyjnej: nr [...] , obecnie jest to teren oznaczony symbolem 1U-MW tj. teren usług lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub usługowymi. Jak słusznie wskazuje Wojewoda, zaskarżona uchwała sporządzona została w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia określa symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego. Poszczególne klasy przeznaczenia terenu podzielone zostały na trzy poziomy, gdzie poziom pierwszy jest określony najbardziej ogólnie, poziom drugi ma większy stopień szczegółowości, a poziom trzeci jest najbardziej szczegółowy. Klasa pierwszego poziomu zawiera w sobie pozostałe dwie klasy tj. drugą i trzecią. Rzeczą lokalnego ustawodawcy jest to, w jakim stopniu szczegółowości określi w planie miejscowym dane przeznaczenie (klasę) terenu. W przypadku terenu oznaczonego w klasie pierwszej symbolem U (teren usług), na poziomie drugim wyróżniono w rozporządzeniu (między innymi, oprócz wielu innych rodzajów usług) teren usług handlu (UH) oraz teren usług handlu wielkopowierzchniowego (UW). Oznacza to, że Rada Gminy Kamienica, przeznaczając w przeznaczeniu podstawowym teren objęty zaskarżoną uchwałą pod usługi (U), dopuściła do realizacji wszystkie rodzaje usług wymienione w rozporządzeniu – przewidziane zarówno w drugiej jak i w trzeciej klasie przeznaczenia terenu. W szczególności dopuściła zatem usługi handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt. 27 upzp, przez handel wielkopowierzchniowy należy rozumieć handel realizowany w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Bezspornie w obowiązującym na terenie Gminy Kamienica Studium z 1999 r. lokalizacja obiektów handlu wielkopowierzchniowego nie jest przewidziana, albowiem w tej dacie istotnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeszcze nie regulowała zasad lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego. Niemniej jednak nie jest to usprawiedliwienie dla wprowadzania do planu miejscowego przeznaczenia, które ( zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień uchwalenia planu miejscowego, jak i na dzień przystąpienia do sporządzania planu) uprzednio musi być przewidziane w Studium. Jeżeli zatem Rada Gminy Kamienica postanowiła dopuścić na działce nr [...] lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego, to uprzednio zobowiązana zbyła zaktualizować (zmienić) Studium w tym zakresie. Zauważyć i podkreślić należy jeszcze jedną okoliczność. Określenie przeznaczenia terenu objętego planem jako "usługi lub zabudowa wielomieszkaniowa" (U-MW), bez uprzedniej zmiany Studium oraz jednocześnie bez jednoznacznego i otwartego wskazania, że te usługi również mogą być usługami handlu wielkopowierzchniowego może wprowadzać w błąd właścicieli, zainteresowanych przeznaczeniem nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie swoich nieruchomości. Osoby te niekoniecznie muszą być zorientowane w aktualnym brzmieniu nieustająco zmienianych przepisów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Do projektu planu nie została zgłoszona żadna uwaga, ale nie ma pewności, czy gdyby jasno określono potencjalne przeznaczenie terenu działki nr [...] , sytuacja byłaby taka sama. W planowaniu przestrzennym była i jest nadal silnie akcentowana zasada zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad aktami planistycznymi, w tym nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, potencjalne przeznaczenie terenu objętego planem miejscowym na usługi handlu wielkopowierzchniowego, bez uprzedniej zmiany Studium, narusza nie tylko zasadę zgodności planu ze studium, ale także zasadę partycypacji społeczności lokalnej w procedurze planistycznej. Wobec zatem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 480 zł składa się kwota tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).