II SA/Kr 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 16 lipca 2018 r., nr [...] znak: [...] na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi A. L. rozbiórkę metalowej konstrukcji służącej jako przykrycie dla pojemników na nieczystości stałe tj. śmietnika na dz. nr [...] przy ul. [...] obr.[...] w K., zrealizowanej bez właściwej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. L. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania dotyczącego metalowej konstrukcji służącej jako przykrycie dla pojemników na nieczystości stałe, tj. śmietniki przy ul. [...] obr.[...] w K.. W dniu 4 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, iż "Przedmiotowy obiekt w konstrukcji metalowej z słupkami stalowymi, na fundamencie betonowym, z dachem jednospadowym w kierunku północno-zachodnim, wypełniony blachą trapezową. Pełni funkcję śmietnika dla budynku wielorodzinnego z usługami przy ul. [...]. Z informacji pełnomocnika obiekt budowlany pełni funkcję śmietnika, którego inwestorem jest A. L.. Przedmiotowy obiekt budowlany przylega bezpośrednio do podmurówki ogrodzenia przy działce sąsiedniej nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...]. Przedmiotowy obiekt budowlany w bliskiej odległości od obrzeża ogólnodostępnego chodnika przy ul. [...] — odległość ok 18 cm. Obiekt ten znajduje się w odległości 172 cm od witryny sklepu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w K.. Wysokość podmurówki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt wynosi 15-16 cm". Postanowieniem nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r., znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 49b ust. 2, postanowił wstrzymać roboty budowlane oraz nałożył na A. L. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 4 czerwca 2018 r. wymaganych dokumentów. Zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2018 r. poinformował o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a następnie wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego kwalifikacja przedmiotowej metalowej konstrukcji służącej jako przykrycie dla pojemników na nieczystości stałe, tj. śmietnika jako obiektu małej architektury jest prawidłowa. Zgodnie z art. 3 pkt 4 u.p.b. przez pojęcie obiektu małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Miejsce, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt - należy niewątpliwie uznać za miejsce publiczne. Jakkolwiek u.p.b. nie definiuje pojęcia miejsce publiczne, tak należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić, iż jest to "miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości. (...) W każdym przypadku należy ustalić, czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób np. właściciele określonej nieruchomości" (wyrok z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2472/11). W toku postępowania ustalono, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany przez A. L. w 2003 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż roboty budowlane zrealizowane w związku z realizacją przedmiotowego obiektu rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.b.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Art. 30 u.p.b. wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b.: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów małej architektury. PINB w K. — Powiat Grodzki zasadnie wskazał, iż ze względu na to, iż przedmiotowy obiekt usytuowany jest w miejscu publicznym, zastosowanie ma w tym przypadku art. 30 ust. 1 pkt 4 u.p.b., zgodnie z którym: zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Inwestor nie dokonał zgłoszenia wymienionych robót budowlanych, dlatego zakwalifikowano je jako samowolę budowlaną. Organ I instancji jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji przyjął art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do umożliwienia inwestorowi legalizacji wykonanej samowolnie budowy, o ile jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, innymi aktami prawa miejscowego oraz jeżeli nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r., w oparciu o art. 49b ust. 2 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na A. L. obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie do 4 czerwca 2018 r. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza iż strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. Wobec powyższego PINB powołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 49b ust.3 u.p.b. nakazał rozbiórkę śmietnika przy ul. [...] obr. [...] w K.. Pomiar dokonany podczas przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2018 r. oględzin wykazał zbyt małą odległość przedmiotowego obiektu od okien budynku przy ul. [...] w K. w porównaniu do wymaganej normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 23 rozporządzenia: Odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych (...) powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2) 3 m - od granicy działki budowlanej; 3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40. Tymczasem z protokołu oględzin wynika, iż cyt. obiekt ten znajduje się w odległości 172 cm od witryny sklepu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy [...] w K.. Zatem wobec naruszenia przepisu rozporządzenia brak było podstaw do wdrażania procedury legalizacyjnej przez organ I instancji. W związku z tym nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 49b ust. 1 u.p.b jest zasadny, lecz z innych powodów niż wskazał to organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazuje w odwołaniu, iż "miejsce na którym w którym znajduje się metalowa konstrukcja stanowiąca obiekt małej architektury jest miejscem prywatnym, nie zaś publicznym jak wskazuje organ I instancji. Zważyć należy, również na fakt, że dostęp do wskazanego obiektu zabezpieczony jest zamkiem, do którego klucz ma wyłącznie właściciel i najemcy nieruchomości przy ul. [...] w K.". MWINB wskazał, iż teren działki nr [...] przy ul. [...] w K. nie jest ogrodzony. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to teren ogólnodostępny, czyli miejsce publiczne. Nie ma przy tym znaczenia powoływana przez skarżącego okoliczność, że do samego śmietnika dostęp mają tylko właściciel i najemcy nieruchomości przy ul. [...] w K., bowiem przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wyraźnie odnosi się do terenu, na którym usytuowany jest obiekt małej architektury, a nie do samego obiektu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. L., zarzucając jej naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji o istocie sprawy, w oparciu o zmienioną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji poddanie analizie innych przesłanek, z pominięciem toku instancji, co powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: PrBud) poprzez zastosowanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż teren działki nr [...] przy ul. [...] obr. [...] w K., stanowiący własność skarżącego, na której zlokalizowany jest od 2003 r. obiekt małej architektury, tj. metalowa konstrukcja służąca jako przykrycie dla pojemników na nieczystości stałe jest "miejscem publicznym" dostępnym dla nieograniczonej i niezidentyfikowanej liczby osób, podczas, gdy do śmietnika mają dostęp wyłącznie mieszkańcy budynku posiadający klucz. Osoby korzystające ze śmietnika nie tworzą nieograniczonej i niezidentyfikowanej liczby osób, a wyłącznie właściciel ponosi koszty utrzymania działki i śmietnika; b) art. 30 ust. 4 PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy budowa metalowej konstrukcji mającej służyć jako przykrycie pojemników na nieczystości stałe na terenie działki nr [...] przy ul. [...] obr[...] w K. nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia; Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji; a w konsekwencji powyższych naruszeń nietrafne i niesłuszne orzeczenie nakazu rozbiórki. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona nieprawidłowa i wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wymagały uchylenia z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane przez A. L. dotyczące realizacji metalowej konstrukcji służącej jako przykrycie dla pojemników na nieczystości stałe, tj. śmietnik na dz. nr [...] przy ul. [...] obr[...] w K.. Prawidłowo organy obu instancji uznały przedmiotowy śmietnik za obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1201 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.b.". Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 u.p.b. budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organy obu instancji błędnie zakwalifikowały przedmiotowy śmietnik jako znajdujący się w miejscu publicznym. Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dotyczące tej kwestii: jest on posadowiony na działce stanowiącej własność skarżącego, jest to teren nieogrodzony, do którego dostęp ma każdy. W ocenie organów obu instancji to właśnie nieograniczony dostęp do nieruchomości czyni ją miejscem publicznym. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano wyrok NSA sygn. II OSK 2472/11. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednak nie podziela przyjmując, że kluczowym kryterium dla oceny, czy dane miejsce jest miejscem publicznym, czy też prywatnym winna być struktura własnościowa nieruchomości. Takie rozumienie pojęcia "miejsce publiczne" również było prezentowane w orzecznictwie NSA. Na przykład w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. II OSK 19/15 (LEX nr 2169057) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Budowa jednak obiektu małej architektury na prywatnej działce inwestora, nie stanowi budowy "w miejscu publicznym"." Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. II OSK 2373/17 (LEX nr 2477057). Powołano się w nim na wyroku NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 342/17, który zaakceptowano i uznano za własny, a zgodnie z którym "Rozróżnienie miejsca publicznego i prywatnego sprowadzać się będzie bowiem do sfery własności państwowej lub komunalnej oraz sposobu wykorzystania takiej działki w celach ogólnospołecznych. Tymczasem wykorzystywanie mienia należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej lub pozostającego w jej wieczystym (współ)użytkowaniu na cele ustawowe lub statutowe, co do którego spółdzielnia wykonuje zarząd jako nieruchomością wspólną, nie powoduje, że traci takie miejsce charakter prywatny. Działka taka, nawet jeżeli ma do niej dostęp szersza grupa osób, nie staje się miejscem publicznym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym, na rozbudowę obiektu małej architektury – śmietnika usytuowanego na działce będącej w wieczystym (współ-) użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej, która wykonuje wobec niej zarząd, nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego". Skutkiem błędnego zakwalifikowania przedmiotowego śmietnika jako położonego w miejscu publicznym było błędne przyjęcie, iż jego budowa wymagała zgłoszenia i w konsekwencji nieprawidłowe wdrożenie procedury z art. 49b u.p.b. Trzeba przy tym zauważyć, że dostrzeżone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia przepisów techniczno – budowlanych mogą podlegać właściwości organów nadzoru budowlanego niezależnie od tego, czy budowa obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji zobowiązane będą przyjąć, że przedmiotowy obiekt małej architektury nie jest położony w miejscu publicznym, a zatem jego budowa nie wymagała zgłoszenia. Jednocześnie rozważą, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. tj. czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).