II SA/Kr 464/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę nr LXXVI/2136/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty II - Część D" skargę oddala. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. sp. z o.o. spółka komandytowa w K. na uchwałę nr LXXVI/2136/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty II – Część D". Skarżący zarzucił nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę, poprzez przyjęcie tzw. "mikroplanu" jedynie dla dwóch działek nr [...] i [...] położonych na os. [...] w K. . Rzeczywistym celem było w ocenie Skarżącego uniemożliwienie realizacji planów inwestycyjnych związanych z zabudową wielorodzinną. Skarżący wskazuje, że w poprzednio obowiązującym planie z 2013 r. tereny tych działek znajdowały się w obszarze MWn/U.4.3. zabudowy mieszkaniowej niskiej z usługami, co odpowiadało także przeznaczeniu ze Studium. Pod wpływem protestów mieszkańców radni zdecydowali o zmianie przeznaczenia i uchwaleniu nowego planu. Świadczy o tym dokumentacja planistyczna oraz zapisy stenogramów z sesji Rady Gminy. W nowym planie działki znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem U.1 o podstawowym i wyłącznym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty i wychowania, administracji, zdrowia, nauki i kultury i obiektami budowlanymi z zakresu sportu i rekreacji wraz z niezbędnym zapleczem. Drugi zarzut skargi dotyczy sprzeczności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (tom III, pkt 1.2.6, 1.2.7 oraz 1.4.). Studium przewiduje dla tego obszaru funkcję podstawową mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczalnymi usługami. Funkcja dopuszczalna to funkcja usługowa, przy czym w karcie [...] jednostki [...] ustalono udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na 30 %, tu w całym planie udział usług wynosi 100%, a gdyby badać ten udział w odniesieniu do jednostki urbanistycznej [...] to takiego bilansu nie zrobiono. Trzeci zarzut skargi dotyczy braku prognozy oddziaływania na środowisko- naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko (u.u.o.ś.) oraz § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów charakteru planu (mikroplanu, planu punktowego) organ wskazuje, że żaden przepis prawa nie określa parametrów obszaru, jaki ma być objęty planem, a odnosząc się do motywów uchwalenia planu organ wskazuje, że w związku z koniecznością przygotowania inwestycji publicznych dokonano punktowych zmian planów w zakresie dopuszczalnego w Studium dla jednostki [...] [...] udziału zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej. Działania te zostały podjęte w interesie społeczności lokalnej. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności ze Studium podniesiono, że m.p.z.p jest zgody z funkcją dopuszczalną dla tego obszaru, którą jest funkcja usługowa. W Studium wskazano, że w przypadku wyznaczenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji nie może przekroczyć 50 % wielkości wydzielonego terenu. Chodzi przy tym o teren w Studium i w przedmiotowej sprawie sporządzony bilans wykazuje zachowanie tych proporcji. Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia prognozy odziaływania na środowisko wskazano, że w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 25 lutego 2021 r. wskazano, że na podstawie art. 48 ust. 1 u.u.o.ś można odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 23 czerwca 2022 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odbyła się rozprawa zdalna w przedmiotowej sprawie. Skarżący oraz organ podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej planem, wobec czego nie ma legitymacji procesowej do skarżenia planu. Ponadto z uwagi na treść umowy użytkowania wieczystego Skarżąca jest ograniczona przeznaczeniem nieruchomości w umowie użytkowania wieczystego. Ponadto pełnomocnik organu wskazuje, że nie doszukiwałby się powiązania pomiędzy zmianą planu a wyborami samorządowymi, które nastąpiły później. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w przedmiotowej sprawie, zważywszy, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dokonując weryfikacji legitymacji skargowej Skarżącej stwierdzić należy, że nie budzi ona wątpliwości. W szczególności okoliczność, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystymi nieruchomości nie stoi temu na przeszkodzie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r. II OSK 832/20). Skarżący [...] sp. z o.o. spółka komandytowa, reprezentowana przez adwokata P.M. , jest użytkownikiem wieczystym działek [...] ,[...] obr. ewid. [...] , grunt stanowi własność Skarbu Państwa. Na działkach tych według księgi wieczystej znajdują się budynki biurowy i produkcyjno-biurowy. W dalszej kolejności tut. Sąd zbadał prawidłowość przebiegu procedury planistycznej. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przebieg procedury planistycznej został określony w art. 17 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Formalny tok procedury planistycznej przebiegał następująco: Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu miało miejsce dnia 28 września 2018 r. (k. 7, tom I administracyjnych akt sprawy). W ogłoszeniu wyznaczono termin do składania wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. do 31 października 2018 r. W aktach sprawy znajduje się wykaz złożonych wniosków (k. 50-62, k.221-231 tom I administracyjnych akt sprawy). Złożone wnioski zostały rozpatrzone zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 2021 r. (k. 220, tom I administracyjnych akt sprawy). Następnie projekt planu został przekazany celem zaopiniowania i uzyskania uzgodnień prawem wymaganych. Opinie i uzgodnienia znajdują się w tomie 2 administracyjnych akt sprawy. Następnie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od 20 września do 18 października 2021 r. (k. 961, tom 2 administracyjnych akt sprawy). Dnia 12 października 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu (k. 1010-1027, tom 2 administracyjnych akt sprawy). Dnia 19 listopada 2021 r. na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] . zostały rozpatrzone wnioski złożone w trakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu (k. 1041, tom 2 akt administracyjnych), a następnie projekt planu został skierowany pod obrady Rady Miasta wraz z projektem uchwały o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag złożonych do projektu planu (k. 1280-1296, 1321-1333 tom 2 administracyjnych akt sprawy). Swoje uwagi składała także Skarżąca (k. 1047, tom 2 administracyjnych akt sprawy). W aktach planistycznych znajdują się ponadto następujące dokumenty: uzasadnienie rozwiązań planistycznych z uwzględnieniem zgodności ze Studium (k. 1297-1305, tom 2 administracyjnych akt sprawy), prognoza skutków finansowych (k. 1306-1320, tom 2 administracyjnych akt sprawy), opracowanie ekofizjograficzne podstawowe (k. 1357 – 1441, tom 2 administracyjnych akt sprawy), ocena stanu istniejącego i synteza uwarunkowań (k. 1444-1490, tom 2 administracyjnych akt sprawy). Następnie na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 12 stycznia 2022 r. plan został uchwalony. Ocena skarżonej uchwały w świetle art. 17 u.p.z.p. nie wykazała naruszeń prawa. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na kierunek zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący relacji między studium a miejscowym planem. W pierwotnej wersji ustawy wymagana była zgodność ustaleń planu i studium. Począwszy od 2010 r. (zatem zmiana ta bez wątpienia dotyczy już skarżonego planu) wymagane jest by plan nie naruszał ustaleń studium. Wskazuje się, że "wprowadzenie wymogu "nienaruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy rozluźnia związki pomiędzy studium a planem miejscowym 235 . W wykładni tego przepisu należy także brać pod uwagę to, że przy uchwalaniu planu miejscowego rada gminy pełni rolę organu kontrolnego (prewencyjnego). Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium" (zob. I. Zachariasz, Komentarz do art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Izdebski Hubert, Zachariasz Igor, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, ELX 2013). W pkt 1.2.6, tom III, s. 6 Studium przewidziano, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych na dwa sposoby: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w Studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Z powyższego zapisu wynika, że funkcja dopuszczalna (usługowa) w Studium może wyczerpywać ustalenia planu (poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną), o ile spełnione będą warunki, w tym wypadku wynikające z postanowień Studium, o których mowa na s. 262-163. Jednocześnie w pkt 1.2.7., tom III Studium zawarto postanowienie, zgodnie z którym w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z danej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Przy czym zgodnie z pkt 1.2.8., tom III Studium sposób kształtowania funkcji podstawowej i dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych jednostek urbanistycznych. Kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego relewantne dla rozpoznawanej sprawy znajdują się na s. 262 Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennych Miasta Krakowa. Teren, dla którego uchwalono skarżony m.p.z.p. znajduje się w jednostce rejestrowej nr [...] . Na s. 261 Studium dla jednostki tej określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz funkcje terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), tereny usług (U), tereny cmentarzy (ZC),tereny zieleni urządzonej (ZU), tereny zieleni nieurządzonej (ZR) i tereny komunikacji (KD). Bilans terenu dla tej jednostki rejestrowej przedstawiono na s. 265 Studium. W Studium wskazano również, że udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać 30 % (s. 263 Studium). Z pkt III.1.1. Studium (s. 5, Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią) wynika, że postanowienia te odnoszą się do strukturalnej jednostki urbanistycznej (nr [...] ). W tym miejscu Studium wskazano bowiem, że dla każdej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej. W ramach procedury planistycznej odniesiono się do przeznaczenia terenu w Studium (k. 1300, tom 3 administracyjnych akt sprawy). Wskazano, że udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla tej jednostki rejestrowej nr [...] nie może przekraczać 30 %. W odpowiedzi na skargę wskazano, że powierzchnia terenu objętego skarżoną uchwałą to 3982 m², co stanowi 2, 65 % wydzielonego w Studium kwartału MW. Suma powierzchni terenów usługowych według obowiązujących ustaleń planistycznych to 37256, 14 m², co stanowi 24, 74 % powierzchni wyznaczonego w Studium terenu MW. Wskutek uchwalenia kwestionowanego planu wskaźnik usług w terenie MW wzrośnie zatem z 24, 74 % do 27, 39 %, nie przekroczy zatem 30 %, pozostając w zgodzie z zapisami Studium. Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia prognozy odziaływania na środowisko stwierdzić należy, co następuje. Stosownie do art. 17 pkt 4 u.p.z.p projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednocześnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p projekt podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wyspecjalizowanymi. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.u.o.ś) przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga m.in. projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykładnia systemowa postanowień w/w ustawy, w szczególności jej działu IV wskazuje na to, że prognoza odziaływania na środowisko jest elementem strategicznej oceny odziaływania na środowisko. W myśl art. 48 ust.1 u.u.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz projekt zmiany takiego dokumentu, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. W aktach planistycznych znajdują się opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (opinia z dnia 9 czerwca 2021 r. znak [...] , k. 907, tom II administracyjnych akt sprawy) oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (opinia z dnia 14 czerwca 2021 r., znak [...] , k. 915, tom II administracyjnych akt sprawy), z których wynika możliwość odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak obowiązku sporządzenia będącej elementem tej oceny prognozy oddziaływania na środowisko. Zatem brak w tym wypadku prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów, że rzeczywistym celem było w ocenie Skarżącego uniemożliwienie realizacji planów inwestycyjnych związanych z zabudową wielorodzinną, zaś pod wpływem protestów mieszkańców radni zdecydowali o zmianie przeznaczenia i uchwaleniu nowego planu wyjaśnia się, co następuje. Nie ulega wątpliwości, że losy terenów objętych planem były przedmiotem żywego zainteresowania lokalnej społeczności. Świadczą o tym zapisy z debaty publicznej dotyczącej projektu planu. Z zapisów tych wynika, że lokalna społeczność była przeciwna realizacji inwestycji mieszkaniowej na tym terenie (k. 1020-1021, tom 2 administracyjnych akt sprawy). Trudno także podważyć zapisy stenogramu z posiedzeń rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że przebieg procedury planistycznej i jej wynik nie był po myśli Skarżącego, który będąc użytkownikiem wieczystym działek objętych planem zamierzał zrealizować inwestycje mieszkaniową. W tym kontekście ustalenia planu są bez wątpienia dla Skarżącego niekorzystne. Jednak okoliczności te same w sobie nie wskazują na nadużycie władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (prawa materialnego lub procesowego), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Dodatkowo należy wskazać, że punktowy charakter planu jest uzasadniony charakterem terenu objętego planem - na działkach objętych planem znajduje się zespół dwóch 3-kondygnacyjnych budynków dawnych Zakładów Przemysłu Dziewiarskiego "[...] " z początku lat 50-tych XX w. połączonych w latach 70-tych przewiązką. Zauważyć przy tym należy, że w jednostce urbanistycznej nr [...] wcześniej przyjęto plan zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVII/1289/20 z 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum Nowej Huty II – części A, B, C", który obejmuje łącznie 7 działek, a skarżona uchwała stanowi dopełnienie tego planu. Dodatkowo, w ocenie tut. Sądu prawidłowo uwzględniono interes publiczny i interes prywatny. Interes publiczny znalazł wyraz w przeznaczeniu terenu na cele związane z realizacją usług publicznych, nie zaś komercyjnych, zgodnie z wolą mieszkańców, czemu dawano wyraz podczas społecznej partycypacji w procedurze planistycznej. Z drugiej strony w prognozie skutków finansowych planu (k. 1306 i n., tom 2 administracyjnych akt sprawy) wskazano, że z uwagi na wynikające z nowego planu w porównaniu z poprzednim stanem prawnym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, mając na uwadze treść art. 36 u.p.z.p., wskazano konieczność zabezpieczenia kwoty na poczet ewentualnego odszkodowania. Ponieważ przeprowadzona kontrola skarżonej uchwały nie wykazała istotnych naruszeń zasad lub trybu sporządzania planu ani innych naruszeń prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.