II SA/Kr 466/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2018r. sprawy ze sprzeciwów K. D. i A. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25.10.2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), oraz art. 105 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257) oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. D. – B., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalno-hotelowo-biurowo-usługowego z garażem podziemnym (kondygnacja -1 -2) przy ul [...] w K. na działce nr [...] obr. j.ewid. Ś. oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...] i budowę wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą ulicę [...] w K.. Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 21.11.2016 r. Wniosek w dniu 21.12.2016 r. został uzupełniony, a w dniu 02.08.2017 r. skorygowany zakresie planowanej funkcji. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowienie z dnia 19.09.2017 r., znak: [...] Ponadto uzyskano następujące opinie: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 16.01.2017 r., opinię Biura Planowania Przestrzennego z dnia 11.01.2017 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 30.12.2016 r. i 25.05.2017 r., opinię Zespołu Urbanistycznego powołanego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16.12.2014 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia. Organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdów stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Odwołanie od decyzji złożyli J. S., M. S., E. B., A. K., J. N. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pozytywnej i stwierdzenie, że została spełniona określona w tym przepisie przesłanka i przyjęcie, że planowane zamierzenie będzie stanowić kontynuację zabudowań na działce sąsiedniej m.in. na działce nr [...], - art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy w terenie. W uzasadnieniu odwołania dodatkowo podniesiono, że pełnomocnik odwołujących nie otrzymał postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzgodnienia inwestycji objętej wnioskiem, co naruszyło art. 10 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8.03.2018 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1. art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie zbadał, czy zakres wniosku (zarówno terytorialny i przedmiotowy) oraz przewidziany w jego ramach program zmiany zagospodarowania działki objętej wnioskiem pozostaje adekwatny do obecnego stanu zagospodarowania terenu inwestycji. Z treści wniosku wynika bowiem, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalno - hotelowo - biurowo - usługowego na działce nr [...]. Budynek planowany jest do realizacji w granicy z działkami nr [...] od północy oraz działką nr [...] od wschodu. Skoro na przedmiotowej działce istnieje już w tym miejscu budynku, to wniosek winien obejmować rozbiórkę tego budynku. Wniosek jest zatem niekompletny i niespójny z zastanym stanem zagospodarowania przedmiotowej działki, a organ I instancji zaniechał doprecyzowania wniosku w tym zakresie. Organ I instancji pominął również fakt, że budynek istniejący na działce nr [...], znajduje się także częściowo na działce nr [...], nie objętej terenem inwestycji. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się tylko część opisowa analizy, brak jest natomiast części graficznej analizy, wymaganej przepisami § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Sporządzony w sprawie w dniu 26.07.2017 r. projekt decyzji także nie zawiera załącznika - wyników analizy w postaci graficznej. Brak takiego załącznika, czyni ten projekt niekompletnym. Dopiero kolejny projekt decyzji sporządzony w związku z modyfikacją wniosku, zawiera kompletne załączniki, również wyniki analizy w postaci graficznej. Kolegium stwierdziło, że sporządzona analiza urbanistyczno –architektoniczna ma tego rodzaju braki, że dyskwalifikują ją jako główny dowód w sprawie. W konsekwencji nie poddaje się weryfikacji prawidłowość wyznaczenia poszczególnych parametrów. Wytknęło lakoniczny opis sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego zawarty w części tekstowej dokumentu analizy, bez wyjaśnienia, którą część terenu inwestycji uznano za front działki w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia. Dodatkowo opis ten obarczony jest błędem, bowiem odnosi się nie do terenu inwestycji - działki nr [...], lecz do nie objętej wnioskiem działki [...]. Jak można przypuszczać (w oparciu o treść załącznika nr 4 do decyzji) analizator ustalił granice obszaru w oparciu o trzykrotną szerokość terenu inwestycji - tej części działki nr [...], która przylega do ul. [...]. Nie podał jednak na jakiej postawie uznał tę właśnie część terenu inwestycji za front działki. W sprawie pominięte zostało specyficzne, narożne usytuowanie działki oraz fakt, że inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji zarówno od strony ul. [...] jak i od strony ul. [...]. Za dowolne uznać należy ustalenia organu, że frontem działki będzie część terenu inwestycji przylegająca do ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona analiza w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu również pozostaje lakoniczna i nie opisuje precyzyjnie sposobu zagospodarowania zarówno terenu inwestycji, jaki i zagospodarowania działek sąsiednich. Autor analizy opisał w sposób bardzo ogólny zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem, nie uwzględniając indywidualnej cechy terenu inwestycji, a to faktu posadowienia budynku również na działce sąsiedniej. Nie wskazano też na jakiej podstawie przyjęto, że budynek ten jest przeznaczony do wyburzenia, a parametry nowej zabudowy, należy ustalać w oderwaniu od obecnego stanu zagospodarowania działki. Dokonując ustaleń na potrzeby zbadania istnienia kontynuacji funkcji, również poprzestano na ogólnikowym stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, a teren inwestycji znajduje się w niedalekim sąsiedztwie dużego obiektu usługowo - handlowego - [...]. Zaniechano jednak wykazania, na których konkretnie działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, występuje zabudowa o funkcji podobnej do tej planowanej przez inwestora. Analizator pominął też konkretne parametry charakteryzujące istniejącą zabudowę na działkach w wyznaczonym obszarze analizy, zwłaszcza tych, znajdujących się w bliskim i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (a więc istotnie powiązanych z nim przestrzennie). Opisując linię istniejącej zabudowy poprzestał na wskazaniu, że linie te są wyraźnie ukształtowane i występują budynki w zwartej, pierzowej zabudowie, które lokalizowane są w granicy z działkami drogowymi wyznaczając dominującą linię zabudowy. Pominął jednakże istotne z punktu widzenia przepisów § 4 rozporządzenia tę okoliczność, że po północnej stronie ulicy [...] zabudowa nie tworzy zwartej pierzei i regularnej linii zabudowy, gdyż nie wszystkie budynki posadowione są w granicy działki drogowej Podobnie, w zakresie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków w obszarze analizy nie zawarto precyzyjnego opisu istniejącego zagospodarowania. Wprawdzie przy ul. [...] oraz po południowej stronie ul. [...] dominuje charakter zabudowy, w którym szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości frontu działki, jednakże takie uwarunkowania nie występują po północnej stronie ul. [...], także w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (tj. na działce nr [...]). Ten wąski kontekst przestrzenny został całkowicie pominięty przez autora analizy, a następnie przez organ I instancji. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutu odwołujących dotyczącego braku prawidłowego doręczenia ich pełnomocnikowi postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniającego projekt decyzji. Wyjaśniło, że w toku postępowania nie jest władne badać prawidłowości doręczeń w prowadzonym odrębnie przez inny organ postępowaniu uzgodnieniowym. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, przesyłając do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zmieniony projekt decyzji wz - w celu uzgodnienia - zawiadomił o tym fakcie także strony i jednocześnie pouczył je o treści ich uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a. oraz wyznaczył stronom w tym zakresie termin. Wprawdzie pouczenie nie zostało ponownie ekspediowane po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, co stanowi uchybienie ww. art. 10 k.p.a., jednakże odwołujący się nie wykazali, że uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sprzeciwy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły K. D. - B. i A. Ż.. K. D. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do zabudowy zlokalizowanej na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie jedynie do zabudowy na działkach sąsiednich (w odniesieniu do działki nr [...]), - art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu planowanej inwestycji również do działki nr [...], gdy w rzeczywistości wniosek strony nie obejmował tej działki a jedynie działkę nr [...], - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, polegającego na braku analizy zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich, przerzucając obowiązek wskazania tych działek na stronę, gdy w rzeczywistości organ winien w tej sytuacji działać z urzędu, - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron, polegającego na zbieraniu i analizie dowodów przemawiających jedynie na korzyść odwołujących od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty te zostały rozwinięte. W szczególności zakwestionowano, że kolegium rozpatruje kwestię planowanej inwestycji w kontekście faktu zlokalizowania istniejącego budynku również na działce [...], co stanowi o rozpatrywaniu przez organ odwoławczy możliwości realizacji planowanej inwestycji również do działki nr [...]. Zastrzeżenia podniesione przez organ zasadniczo wybiegają poza zakres kognicji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A. Ż. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanęła na stanowisku, że kwestie dotyczące rozbiórki budynku posadowionego przy ul. [...], którym są zabudowane obie działki nr [...] i [...] nie są przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że dla sąsiedniego terenu zostały już wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i organy nie dokonywały ustaleń odnośnie rozbiórki istniejącego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesione sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie. W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)." Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wytknęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Główne zastrzeżenia organu dotyczyły sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza architektoniczno – urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza jest niezwykle lakoniczna. Autor analizy bardzo ogólnikowo odnosi się do istniejącego stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Jak trafnie wytknął organ II instancji dokonując ustaleń w kwestii kontynuacji funkcji poprzestano na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, a teren inwestycji znajduje się w niedalekim sąsiedztwie dużego obiektu usługowo - handlowego - [...] (który znajduje się zresztą poza obszarem analizowanym). Zaniechano jednak wykazania, na których konkretnie działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, występuje zabudowa o funkcji podobnej do tej planowanej przez inwestora. Organ poprzestał na przykładowym wskazaniu numerów działek [...], nie zawierając jednak żadnego bliższego opisu ich zagospodarowania i wykorzystywania. Taki sposób określenia kontynuacji funkcji należy uznać za daleko niewystarczający. Opisując linię istniejącej zabudowy podano, że linie te są wyraźnie ukształtowane, wyznaczone przez historyczny układ urbanistyczny. Występują budynki w zwartej pierzejowej zabudowie mieszkalnej i mieszkalno-usługowej które lokalizowane są w granicy z działkami drogowymi wyznaczając dominującą linię zabudowy utworzoną przez elewacje kamienic. W załączniku do decyzji nr 1 tj. wynikach analizy podano, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się na zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia w granicy z działkami drogowymi nr [...], ul. [...] i [...] Stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W świetle zacytowanego przepisu należy zwrócić uwagę, że po tej samej stronie ulicy [...] co teren objęty wnioskiem, zabudowa nie tworzy zwartej pierzei i regularnej linii zabudowy, bowiem nie wszystkie budynki posadowione są w granicy działki drogowej nr [...]. Budynek posadowiony na działce nr [...] jest wyraźnie cofnięty w głąb działki. W tej sytuacji ustalenie, że linię zabudowy określono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (a więc na podstawie 4 ust. 1 rozporządzenia) nie odpowiada prawdzie. Z powyższego przepisu wynika bowiem zasada, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/11). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). W myśl ust.2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie nie dokonano obliczeń pozwalających na ustalenie jaka jest średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym. Autor analizy ograniczył się do stwierdzenia, że "w prawie wszystkich budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości frontu działki, na której mieści się budynek, co jest charakterystyczne dla ścisłej zabudowy miejskiej, zlokalizowanej w badanym obszarze". W konsekwencji w wynikach analizy, odwołując się do § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono ten parametr jako pełną szerokość działki nr [...] zarówno od strony ul. [...] i ul. [...]. Należy podkreślić, że odstąpienie przez organ od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 pkt 1 nie wyłącza obowiązku ustalenia średniej wartości. Zawsze punktem wyjścia i odniesienia dla odstępstwa jest prawidłowo dokonana analiza w zakresie średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze. Dopiero na dalszym etapie organ winien uzasadnić dlaczego w konkretnym przypadku zasadne jest jego ustalenie jako odstępstwa od ogólnej zasady. Ponownej weryfikacji wymagają również ustalenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zestawienia tabelaryczne przedstawione na stronie 3 i 4 analizy wśród działek objętych badaniem zawierają również działkę [...] (łącznie z działką [...] a więc teren inwestycji objęty wnioskiem. Ze względu na zakres inwestycji opisany we wniosku i wynikającą z niego konieczność rozbiórki istniejącego budynku brak jest podstaw do uwzględnienia tej nieruchomości przy obliczaniu poszczególnych wskaźników. W obliczeniach pominięto z kolei zupełnie działkę nr [...], mimo, że częściowo znalazła się w obszarze analizowanym. Wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W analizie zamieszczona została tabela z której wynika, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym do okapu wynosi 16 m, natomiast do kalenicy 19 m. Jednocześnie podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy położonej w zachodniej pierzei ul. [...] w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 2 do 5 kondygnacji i wynosi od ok. 8 m (wartość ta dotyczy budynku znajdującego się na działkach nr [...] i [...] do ok. 24 m. W załączniku nr 1 do decyzji – "Warunki zabudowy" przy jednoczesnym ustaleniu dachu płaskiego wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 19-20 m, wskazując że wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 – wynikach analizy uzasadniając ustalenie tego parametru na takim poziomie podano, że cyt.: "najbardziej zbliżonym do średniego z niewielką tolerancją wynikającą miejscz". Należy zatem stwierdzić, że nie zostało wyjaśnione dlaczego uznano, że ustalona wartość tego parametru na poziomie 19-20m będzie właściwa. Nie ulega również wątpliwości, że przedłożona do akt sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna była niekompletna, albowiem nie zawierała części graficznej analizy, wymaganej przepisami § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Omówione braki i wady dyskredytują analizę urbanistyczno-architektoniczną, co powoduje, że powinna być ona sporządzona na nowo. Nie mógł uczynić tego organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie miał również możliwość jednoznacznego ustalenia od strony której drogi publicznej będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, co pozwoli na zweryfikowanie, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poprawnie. Wobec właściwej oceny analizy i wskazania zaistniałych nieprawidłowości, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzenie wyżej wskazanych uchybień wymaga powtórnego procedowania przed organem I instancji. w żadnym Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wyjaśnić, że decyzja organu I instancji została wydana na naruszeniem przepisów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem sporządzona na potrzeby postępowania analiza była niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Z tych też względów podlegała uchyleniu. Kwestia aktualnego zagospodarowania działki objętej wnioskiem, w szczególności fakt zabudowania jej budynkiem który częściowo posadowiony jest na działce sąsiedniej miał charakter drugorzędny. Treść wniosku inicjującego postępowanie nie pozostawia wątpliwości, że inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana bez uprzedniego dokonania rozbiórki istniejącego budynku. Oczywistym jest również, że budynek ten będzie musiał zostać rozebrany w całości, co wymuszają kwestie techniczne. Fakt wydania innych decyzji ustalających warunki zabudowy czy to dla terenu inwestycji czy też dla terenów sąsiednich stanowi okoliczność irrelewantną z punktu widzenia niniejszego postępowania. Należy również podkreślić, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wskazuje, że nie ma przeciwskazań do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], jednakże rolą organów administracji publicznej, jak również sądu w sytuacji, gdy decyzje zostaną poddane kontroli sądowej jest dbanie o to, żeby decyzja taka została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.