II SA/Kr 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi I.P. i J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 14. 07.2010 r., znak; [...], Wójt Gminy poinformował J. P. oraz I. P., że z dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawców t.j. J. T. i M. T., A. W., O. M. W., F. W. i J. S., w dniu 4.05.2010 r. do Urzędu Gminy, o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej m.in. działkę "1", nie wynika, że są oni stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na poparcie swego twierdzenia, Wójt przywołał orzeczenia Warszawskiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił także, że sama czynność podziału nieruchomości nie wyklucza ubiegania się osób trzecich o prawa wynikające z kodeksu cywilnego (służebność drogi koniecznej). J. P. oraz I. P. złożyli dnia 15.07.2010 r., odwołanie od ww. pisma Wójta Gminy nazywając je decyzją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odwołujący się wnieśli o: "uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania." Odwołujący się podnieśli szereg zarzutów, m.in.; bezprawne wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości z ich pominięciem, nie przeprowadzenie całościowego postępowania zgodnie z przepisami, nie informowanie ich o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, brak rozpatrzenia i zebrania całego materiału dowodowego przez organ oraz brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Odwołujący się podkreślili także, że z uwagi na okoliczność, że dojazd przez działkę która na podstawie decyzji ma ulec podziałowi, odbywał się od dawna, posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dnia 31.12.2010r. (sygn. [...]) postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że pismo organu l instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane ani za decyzję, ani za postanowienie, dlatego też nie przysługuje od niego odwołanie ani zażalenie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący I. P. oraz J. P., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli w pierwszym rzędzie, że to nie nazwa ale treść dokumentu decyduje o tym, czy jest on decyzją. Według nich, pismo zawiera wszystkie niezbędne cechy i elementy decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący podkreślają że przedmiotowe pismo Wójta Gminy jest decyzją administracyjną, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepis art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i po raz kolejny podkreślając, że nie tylko nazwa, ale i treść pisma wskazują na to, że nie jest ono decyzją i nie może podlegać zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia organu odwoławczego, który stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak występowania w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą I. P. oraz J. P. chcą zaskarżyć. Jak podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołanie w myśl art. 127 k.p.a. jest środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji. Decyzji administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej, wydany przez organ i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. W rozpoznawanej sprawie pismo Wójta Gminy z dnia 14. 07.2010 r., informujące J. P. oraz I. P. o braku podstaw do stwierdzenia, że są stronami postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości składającej się m.in. z działki nr "1", nie miało cech ani decyzji, albowiem nie rozstrzygało o żadnych prawach lub obowiązkach jego adresatów, ani postanowienia, którego wydanie byłoby wymagane przepisami procedury administracyjnej. Jak słusznie podniosło Kolegium, należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają podstawy prawnej do wydawania aktów administracyjnych, tj. decyzji lub postanowień, w zakresie uznania czy odmowy uznania danej osoby (nie mającej statusu organizacji społecznej) za stronę postępowania. Takiej podstawy nie stanowi w szczególności art. 28 k.p.a., gdyż określa on jedynie pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a nie zawiera zapisu, z którego należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania decyzji lub postanowień o dopuszczaniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika także z innych uregulowań k.p.a. Zasadnym jest więc wniosek o braku podstawy prawnej do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną, /por. : postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.2007r., publ. CBOSA sygn. akt l OSK 855/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.02. 2007r. , sygn. akt IIOSK 293/06, publ. CBOSA/ Ponadto należy zwrócić uwagę na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 3.11.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1202/09: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu. (...) Niedopuszczalne jest zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym". Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku oddalając skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.