II SA/Kr 47/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski / spr. / Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 555 / pięćset pięćdziesiąt pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 47/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy w Zabierzowie z dnia 21 listopada 1997r. Nr XLVII/271/97 przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Projekt tego planu (podzielony na 5 części według sołectw: 1.Balice, Szczyglice, Rząska; 2. Aleksandro wice, Burów, Kleszczów; 3. Brzoskwinia, Młynka, Nielepice; 4.Brzezinka, Niegoszowice, Pisary, Radwanowie, Rudawa; S.Karniowice, Kobylany, Więckowice) został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 września 2001 r. do 3 października 2001 r. W dniu [....] października 2001 r. zarzut do powyższego projektu wniósł W.G. (zwany dalej skarżącym) właściciel działki nr [....] położonej w B. W swoim zarzucie skarżący wniósł o przekwalifikowanie tej działki na budowlaną, gdyż leży ona wśród podobnych działek z wydzielonymi drogami dojazdowymi, a w pobliży planowana jest budowa kanalizacji i wodociągu. Istnieje już sieć gazowa. Składający zarzut stwierdził, że działka nr [...] nie znajduje się w oddaleniu od terenów zabudowy mieszkaniowej, a to, ze sąsiaduje ona z lasem nie może być przeszkodą dla jej przekwalifikowania. W.G. podniósł również, że w projekcie planu nie określono, o jaki ciąg ekologiczny chodzi i dlaczego ma być on chroniony. Rada Gminy w Zabierzowie uchwałą z dnia 2.08.2002r. Nr LX/745/02 odrzuciła powyższy zarzut. Na tę uchwałę W.G. skierował skargę do NSA OZ w Krakowie, który w wyniku jej uwzględnienia wyrokiem z dnia 30.06.2003r., sygn. akt II SA/Kr 2676/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Zabierzowie z 2.08.2002r., nr LX/745/02. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż samo uzasadnienie uchwały jest formalnie poprawne, a organy planistyczne Gminy Zabierzów wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Nie zostały natomiast wyjaśnione sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem uchwały a stwierdzeniami strony skarżącej zawartymi w skardze i podniesionymi podczas rozprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu B.C. Rada Gminy w Zabierzowie uchwałą z dnia 20 listopada 2003r., nr XXI/120/03 ponownie go odrzuciła. W uzasadnieniu tej uchwały opisano stan faktyczny i prawny sprawy w przedmiocie wniesionego zarzutu. Wskazano, iż obszar objęty zarzutem jest określony w projekcie planu jako teren użytków rolnych (RP), położony w obrębie wyznaczonej strefy zachowania ciągłości ekologicznej z zakazem zabudowy. Działka skarżącego jest położona wśród kompleksów gruntów rolnych, na skaju lasu, w oddaleniu od terenów skupionej zabudowy wsi w sąsiedztwie obszarów cennych przyrodniczo i kraj obrazowo, na których projekt plany przewiduje ochronę dotychczasowego charakteru zagospodarowania przestrzennego - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Za odrzuceniem zarzutu przemawiały więc wymogi ładu przestrzennego, względy ekologiczno-przyrodnicze oraz ochrona krajobrazu. W części prawnej uzasadnienia powołano przepisy ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Skargą z dnia [...] stycznia 2004r. (nadaną przesyłką pocztową w dniu 8.01.2004r.) W.G. skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił, iż naruszenie art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż rada gminy rozpatrując zarzut zgłoszony do projektu planu, powołała się wyłącznie na interes ogólny, jako jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć. "Odnosząc się do tych względów ogólnych można mieć jednak pewne wątpliwości co do ich słuszności z uwagi na fakt, że działka skarżącego o nr [...] leży w sąsiedztwie działek zabudowanych, a więc ochrona tego terenu przed zabudową jest problematyczna." Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest "wprawdzie obszerne, ale do zgłoszonego zarzutu nawiązuje w niewielkim stopniu i ogólnie (...). Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego (wyrok NSA z dn. 03.04.2000r., IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166). W przedmiotowej sprawie bezspornie został naruszony interes skarżącego, który jako właściciel nie będzie mógł korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze swoim projektem jej zagospodarowania, a wiec przeznaczyć jej na cele budowlane." Skarżący uważa, iż zaskarżona uchwała nadal nie wskazuje granic poszczególnych terenów, jak również nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na odrzucenie zarzutów. W zasadniczej części jest ona taka sama jak poprzednia uchwała, której nieważność została stwierdzona przez Sąd w wyroku z 30.06.2003r. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Zabierzów wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych przez skarżących zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, pOz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb j ej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art.l07 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - mimo że jest one dość obszerne. Ma ono jednak charakter stosunkowo ogólny - odnoszący się wyłącznie do zasad i szeregu "haseł", "pojęć" jakimi kierowano się przy odrzuceniu zarzutu, nie odnosząc ich indywidualnie do konkretnego przypadku. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę W.G. udzielona przez Przewodniczącego Rady Gminy Zabierzów, niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż zarzut skarżącej odrzucono, gdyż działka nr [...] w B. położona jest z dala od terenów zabudowy wsi (od najbliższej zabudowy ok. 200 m), na skraju lasu (od ściany" lasu oddziela ja jedynie wąska polna droga. W projekcie planu działkę objęto przeznaczeniem na użytki rolne bez prawa lokalizacji zabudowy (w poprzednio obowiązującym planie był to również teren użytkowania rolniczego o symbolu R) uznając, że dla umożliwienia trwałego użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego konieczne jest zabezpieczenie równowagi ekologicznej, wymogi ładu przestrzennego oraz ochrona walorów krajobrazowych. Tymczasem wciąż nie wyjaśniono w tym uzasadnieniu, czy sam skarżący nie jest traktowany w sposób nierówny w odniesieniu do innych właścicieli nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że u podstaw odrzucenia zarzutu był argument, iż przez działkę skarżącego przebiega ciąg ekologiczny. Jednak nadal nie wyjaśniono co to są "ciągi ekologiczne" (pojęciem tym posługuje się organ planistyczny, lecz brak jest wskazania definicji tego pojęcia, co ono oznacza, jakie tereny ono obejmuje) i na podstawie jakich kryteriów je wprowadzono. Brak wskazania jakie skutki pociąga za sobą zaliczenie jakiegoś obszaru do "ciągu ekologicznego" i co warunkuje taki a nie inny przebieg tych "ciągów ekologicznych". Co więcej na obszarach objętych na mapie takimi ciągami ekologicznych znajdują się tereny (enklawy) wolne od objęcia nimi ciągami ekologicznymi. Enklawy takie znajdują się w niedalekiej odległości od działki skarżącego i objęte są np. symbolem LU z przeznaczeniem na tereny obiektów i ośrodków leśnictwa. Zatem działkę skarżącego częściowo obejmuje bliżej niesprecyzowany ciąg ekologiczny, którego granice często tworzą linie proste oparte na granicach geodezyjnych (?) a jednocześnie tereny, które zwłaszcza winny być objęte takimi zapisami o ciągu ekologicznym są od nich wolne. Niestety organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśnił tych okoliczności w sposób przekonywujący. Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów. Wskazano liczne przepisy i akty normatywne oraz wytłumaczono w większości ich zastosowanie w sprawie. Jednak w przywołaniu przepisów ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody - art.!3a ust. l pkt 4 "ustalenia zawarte w planie "ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" odniesiono się do planu ochrony dla obszaru Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, który został sporządzony i zatwierdzony, a z jego ustaleń ma wynikać m.in. obowiązek ochrony przed zabudową terenów zaliczonych do ciągów ekologicznych. Jednak w materiałach przekazanych Sądowi brak jest tego dokumentu - co uniemożliwia kontrolę czy taki obowiązek rzeczywiście został wprowadzony. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.