II SA/Kr 471/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi S.L. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G. postanawia skargę odrzucić Rada Miasta w G. podjęła w dniu [...] września 2001 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. Pismem z dnia 24 września 2001 r., adresowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miasta G., które to pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 26 września 2001 r. (w aktach sprawy brak dowodu nadania w urzędzie pocztowym) S.L. wezwał w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do uchylenia uchwały z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. i opracowania planu, który umożliwiłby zrealizowanie zabudowy mieszkanio-gospodarczej na należących do niego nieruchomościach. Jednocześnie w tym samym piśmie S.L. oświadczył, że w przypadku nie uchylenia przedmiotowej uchwały wnosi o skierowanie sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści pisma S.L. z dnia 14 lutego 2002 r. wynika, że powyższe pismo z dnia 24 września 2001 r. traktuje on jako skargę do sądu administracyjnego, która została celowo przetrzymana w Urzędzie Miejskim w G. bez nadania jej biegu S.L. podniósł, że uchwała Rady Miasta w G. z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] nie została mu doręczona, nie zawiera pouczenia co do terminu, sposobu i formy złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez zastępcę Burmistrza Miasta G. wniesiono o odrzucenie skargi jako wniesione; po terminie bądź o umorzenie postępowania ze względu na utratę z dniem 1 stycznia 2004 r. ważności planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S.L. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 -marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w najnowszym orzecznictwie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) wskazując, że przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi. Termin ten odnosi się także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to a contrario z art. 102 a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (cyt. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a., czyli terminowi dwumiesięcznemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 (niepubl.) zwrócił też uwagę, że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec - sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania. Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi surogat środka zaskarżenia. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02 Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (publ.: ONSA z 2003 r., nr 1, póz. 2). Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a. do rozpatrzenia odwołania, innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną, na pewno jednak skarga wniesiono po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. Jak wynika za akt sprawy S.L. wezwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Radę Miasta w G. do uchylenia uchwały z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. pismem z dnia 24 września 2001 r. Pismo to jest wprawdzie adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miasta G., jednakże z jego treści wynika, że zawiera ono wezwanie kierowane również do Rady Miasta G. S.L. oświadczył bowiem, że wnosi o skierowanie sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku nie uchylenia przedmiotowej uchwały. Oznacza to, że w pierwszej kolejności wezwanie do uchylenia uchwały S.L. skierował do Rady Miasta G. Pismo z dnia 24 września 2001 r. spełnia wymogi wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego na skutek uchwalenia przedmiotowej uchwały z dnia [...] września 2001 r. Pismo to wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 26 września 2001 r. (w aktach sprawy brak dowodu nadania w urzędzie pocztowym). Termin sześćdziesięciodniowy do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta w G. z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem 26 listopada 2001 r. (poniedziałek). Skarga S.L. przesłana została do sądu administracyjnego w załączeniu pisma z dnia 14 lutego 2002 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym G. w 15 lutego 2002 r.) W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Miasta w G. z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżącego (wymogów takiego wniosku nie spełnia oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2002 r., iż uchwała Rady Miasta w G. z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] nie została mu doręczona, nie zawiera pouczenia co do terminu, sposobu i formy złożenia skargi) - nie został przywrócony. Skargę w tym stanie rzeczy należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W związku z wniesieniem skargi po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dla oceny zachowania terminu do złożenia skargi nie ma znaczenia ani fakt, ani data udzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 września 2001 r. Na marginesie należy zauważyć, że również pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. skarga S.L. podlegałaby odrzuceniu jako złożona po terminie. Z akt sprawy, w tym z odpowiedzi na skargę wynika wniosek, iż S.L. nigdy nie udzielono odpowiedzi na jego wezwanie z dnia 26 września 2001 r. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującym wcześniej trybem składania skarg do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, trzydziestodniowy termin do złożenia skargi rozpoczynał swój bieg od dnia upływu dwumiesięcznego terminu liczonego od wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, tj. upływał z dniem 28 grudnia 2001. Rozważając z kolei możliwość przyjęcia, że skarga do sądu administracyjnego została złożona jednocześnie z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w dniu 26 września 2001 r. (chociaż pod rządami art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało wnieść bezpośrednio do sądu), podlegałaby ona odrzuceniu jako złożona przedwcześnie, tj. przed upływem ustawowego terminu na udzielenie przez Radę Miasta w G. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego.