II SA/Kr 473/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2001 roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3a, art. 32 ust. 3 i 4a, art. 38, art. 40, art. 43, art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 z późniejszymi zmianami), obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2001 roku w sprawie wskaźników waloryzacji i kwot waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2001 roku (MP Nr 15, poz. 243) oraz art. 104, art. 108 i art. 127 k.p.a., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał M. S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie wydatków (zdarzenie losowe). Decyzja miała być realizowana od dnia [...] 2001 roku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż przyczyną przyznania świadczenia jest zdarzenie losowe, dochód rodziny wynosi ogółem [...] zł, jej kryterium dochodowe wynosi [...] zł, a dochód na osobę w rodzinie - [...] zł. Z wywiadu środowiskowego i przedłożonych dokumentów wynika, że M. S. zamieszkuje z mężem i dwoma synami, rodzina utrzymuje się z jej pracy zawodowej (miesięczny zarobek netto wynosi [...] zł), zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł oraz dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł miesięcznie. Kryterium dochodowe, ustalone w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynosi 1.099 zł, zatem dochód rodziny przekracza kryterium ustawowe. Organ wskazał także, iż w podaniu M. S. podała, że wskutek ulewnych deszczy w dniu [...] 2001 roku jej dom mieszkalny podmókł, czego efektem było pęknięcie ściany działowej- przyznano więc pomoc w związku z poniesionymi stratami. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. S., wnosząc w terminie odwołanie, w którym zarzuciła, że wysokość przyznanej kwoty jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że w [...] 2001 roku woda podmyła jej dom, pod wpływem wilgoci dach uległ tąpnięciu, pękła ściana działowa i sufit, w części budynku jest grzyb. Zarzuciła również, że przy wydawaniu decyzji zarabiała niecałe [...] zł, a nie [...] zł- jak wskazano w uzasadnieniu. Przyznany zasiłek odebrała, nie otrzymała jednak wówczas żadnej decyzji- tę doręczono jej dopiero w [...] 2002 roku. Decyzją znak [...] z dnia [...] 2003 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, powtarzając ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazał że w myśl art. 32 ust. 3,4 i 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Pomoc ta ma charakter uznaniowy. Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pismem z dnia 27 lipca 2001 roku Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów określił zasady, według których należy udzielać poszkodowanym pomocy w postaci zasiłków powodziowych. Zgodnie z tymi zasadami, pomoc powinna być adresowana do osób i rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, nie mogąc zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki. W myśl powyższych zasad gminy opracowały własne kryteria przyznawania świadczeń, uzależniając ich wysokość od skali strat w poszczególnych gospodarstwach. Wysokość zasiłków była zróżnicowana w zależności od wielkości strat, bieżących potrzeb oraz możliwości finansowych. Następnie organ odwoławczy odniósł się do wyjaśnień Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zgodnie z którymi przy przyznawaniu zasiłków poszkodowanym przez powódź kierowano się wytycznymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, a najwyższe zasiłki, w kwocie 6.000 zł, przyznano rodzinom, które straciły cały dorobek. Natomiast w przypadku budynku skarżącej ustalono, że woda nie dostała się do budynku i nie zalała pomieszczeń mieszkalnych ani piwnic, ponieważ budynek jest zlokalizowany w odległości kliku kilometrów od rzeki, na równej płaszczyźnie. Stwierdzono jedynie pęknięcie tynku na ścianie działowej wewnątrz budynku, bez szczeliny w ścianie- dlatego, kierując się dobrem rodziny, przyznano zasiłek stosowny do zaistniałych szkód. Organ przyznając świadczenie w granicach uznania, wziął pod uwagę nie tylko rozmiar strat, ale także wielkość szkód poniesionych przez inne osoby dotknięte powodzią. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, iż zasiłek powodziowy nie jest odszkodowaniem za wszystkie poniesione straty, lecz stanowi wyłącznie doraźną pomoc na odtworzenie w niezbędnym zakresie gospodarstwa domowego. Tymczasem w przypadku skarżącej nie stwierdzono strat w sprzęcie gospodarstwa domowego. Organ pierwszej instancji, rozumiejąc trudną sytuację skarżącej, przyznał zasiłek na częściowe pokrycie kosztów związanych z usuwaniem szkód. Wyjaśniono także, iż w myśl art. 32 ust. 4 i 4a ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku celowego nie zależy od dochodu uzyskiwanego przez rodzinę. Wynagrodzenie skarżącej ustalono natomiast na podstawie zaświadczenia wystawionego przez zakład pracy. Od powyższej decyzji M. S. wniosła w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Jej zdaniem decyzja jest krzywdząca. Wskazała, że rzeka faktycznie jest oddalona od jej domu, ale powódź była ogromna. Sąsiedzi dostali większe zapomogi, zdaniem skarżącej dlatego, że mieszkali obok terenowego opiekuna społecznego. Skarżąca podniosła, że dach budynku uległ tąpnięciu, konieczna była zmiana pokrycia; ponadto pękł sufit i ściana działowa, w której szczelina miała rozmiar 2 cm. Zawilgoceniu uległa podłoga. Budynek trudno było osuszyć, ponieważ nie jest podpiwniczony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, streszczając przebieg postępowania i podając argumenty identyczne z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej skargę uznać należy za bezzasadną. Organ przyznający zasiłek celowy nie dopuścił się naruszenia prawa, niezależnie od tego, czy w subiektywnym odczuciu skarżącej wysokość przyznanego świadczenia jest dla niej krzywdząca. Skarżąca nie wskazała także żadnych szczegółowych argumentów na poparcie wyartykułowanego w środku zaskarżenia zarzutu, iż osoby mieszkające w pobliżu "opiekuna społecznego" otrzymały zasiłki w wysokości nienależnej, nie podjęła żadnej próby uprawdopodobnienia swoich twierdzeń. W tej sytuacji opisywany zarzut Sąd uznał za gołosłowny. Wskazać należy, iż rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola wydanych w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 obowiązującej w czasie rozpatrywania sprawy przez organy administracji ustawy z 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, zaś ust. 4 tego artykułu stanowi, że zasiłek ten może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W myśl art. 32 ust. 4a tej ustawy, w obu powyższych przypadkach zasiłek mógł być przyznany niezależnie od dochodu i mógł nie podlegać zwrotowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż omawiany przepis przesądza o uznaniowym charakterze decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku celowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 października 1998 roku, I SA 722/98, Lex Omega nr 45770, z dnia 22 grudnia 1999 roku, I SA 1410/99, Lex Omega nr 48596, z dnia 26 września 2000 roku, I SA 945/00, Lex Omega nr 79608, z dnia 9 lutego 2001 roku, I SA 2116/00, Lex Omega nr 79609, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2005 roku, I SA/Wa 448/04, Lex Omega nr 166677). Po ustaleniu, czy pomoc istotnie jest konieczna, organ jest uprawniony, ale nie zobowiązany do przyznania zasiłku celowego, co wynika z brzmienia omawianego przepisu (zasiłek celowy "może być przyznany"). Orzekając w przedmiocie zasiłku celowego organ może uwzględnić potrzeby osoby starającej się o przyznanie świadczenia, własne możliwości finansowe oraz sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 października 1998 roku). Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie swobodę organu w zakresie kształtowania kryteriów, zgodnie z którymi przyznawane będą zasiłki celowe. Zaznaczyć należy, iż organ nawet w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami k.p.a., w szczególności jest zobligowany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), zatem uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności przy podejmowaniu decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił, czym kierował się ustalając krąg osób, które otrzymały zasiłki celowe w związku z powodzią, jaka miała miejsce w roku 2001. Zaznaczył także, iż wysokość przyznanej pomocy uzależniona była od rozmiarów poniesionych przez poszkodowanych szkód, przy czym najwyższe świadczenia otrzymały te osoby i rodziny, które straciły cały swój dobytek. Wyjaśniono, że przy określania wysokości zasiłków celowych wzięto pod uwagę ilość osób, które potrzebowały pomocy. Wskazać w tym miejscu należy na ogólny przepis art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, w myśl których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), a jednocześnie potrzeby rodzin i osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 tego artykułu). Sposób postępowania w niniejszej sprawie uznać należy za stosowny do dyspozycji przytoczonego przepisu. Rację mają organy orzekające w sprawie także o tyle, o ile wskazują, iż zasiłek celowy nie spełnia funkcji odszkodowania za wszystkie poniesione w wyniku zdarzenia losowego straty, a jedynie winien stanowić pomoc dla osób dotkniętych tym zdarzeniem. Zadaniem organów pomocy społecznej w tej materii jest takie dysponowanie posiadanymi środkami, aby wsparcie mogło zostać udzielone wszystkim uprawnionym osobom, dla których jest niezbędne. Wynika to z ust. 1 cytowanego już wyżej art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, w myśl którego rozmiar udzielonej pomocy ma być stosowny do niezbędnych, nie zaś wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb. W ocenie Sądu przebieg postępowania przed organami administracji publicznej czyni zadość wymogom, sformułowanym przez przepisy k.p.a., zaś zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.