II SA/Kr 474/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 marca 2025 r., znak: SKO-OŚ-4170-19/25 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę II SA/Kr 474/25 UZASADNIENIE Wójt Gminy Poronin decyzją z 5 lutego 2025 r., znak: GPGiOŚ-VIII.6233.4.2024, wydaną m.in. na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.), nałożył na F. sp. z o.o. w N. administracyjną karę pieniężną (13465 zł) za nieosiągnięcie w 2023 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odebranych na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości z terenu gminy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że spółka powinna była osiągnąć poziom 35%, natomiast ze sprawozdania wynika, że osiągnęła poziom 2,34% (3,2100 Mg odpadów segregowanych z 137,3400 Mg odpadów komunalnych), czego konsekwencją jest konieczność uiszczenia kary za różnicę 32,66% (44,8590 Mg) w kwocie 13465 zł (44,8590*300,17). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 21 marca 2025 r., znak: SKO-OŚ-4170-19/25, wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że spółka jako profesjonalny podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej powinna mieć świadomość ciążących na niej rygorów prawnych. Zawarła w sposób świadomy i dobrowolny umowy z właścicielami nieruchomości. Nie wskazała żadnych okoliczności świadczących o braku jej zawinienia. Można sobie wyobrazić, że do naruszenia doszło w nieznacznym wymiarze pod koniec okresu sprawozdawczego, gdy spółka mogła już nie mieć czasu i odpowiednich zasobów organizacyjnych, aby przeciwdziałać takiemu zdarzeniu. Taka sytuacja jednak nie zachodzi, skoro osiągnięto zaledwie 1/15 wymaganego poziomu. To prawda, że organ pierwszej instancji nie ocenił stanu faktycznego sprawy pod kątem art. 189f k.p.a., ale organ odwoławczy i tak nie widzi możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Sytuacja opisana w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogła zajść (u.c.p.g. nie przewiduje żadnego postępowania, które po zakończeniu okresu sprawozdawczego prowadziłoby do sanowania niedopełnienia obowiązku), zaś sytuacja opisana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaszła (spełnienie zaledwie 1/15 wymaganego poziomu to nie znikome naruszenie, zaś spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, skoro naruszyła wymagany poziom także w latach poprzednich). W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz przeprowadzenie dowodu z "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy Poronin za rok 2023" na okoliczność poziomu osiągniętego przez gminę, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 6 k.p.a.; 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku (II SA/Gl 1326/21); 3) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez zastosowanie przepisów prawa materialnego mimo braku niezbędnych przesłanek oraz wadliwe ustalenie stanu faktycznego; 4) art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na wadliwej podstawie prawnej; 5) art. 189c w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. przez akceptację braku analizy tego, które przepisy winny zostać zastosowane, podczas gdy w dacie rozstrzygania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa; 6) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, a nadto utrzymanie w mocy decyzji, w której brak jest wypowiedzi co do przesłanek odstąpienia od nałożenia kary; 7) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. przez zastosowanie, podczas gdy spółka nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego; 8) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez utrzymanie w mocy decyzji, w której: a) nie ma oceny, czy brak osiągnięcia wymaganego poziomu wynika z przyczyn niezależnych od spółki; b) uznano, że brak jest przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy takie przesłanki wystąpiły; 9) art. 8 Prawa przedsiębiorców przez utrzymanie w mocy decyzji, która obciąża spółkę konsekwencjami zachowań innych podmiotów, na które spółka nie miała wpływu. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że organ pierwszej instancji jako podstawę prawną wskazał "art. 9g ust. 1", podczas gdy powinien był wskazać "art. 9g pkt 1", bo przepis ten jest podzielony na punkty, a nie ustępy. Jej zdaniem mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, skoro z "Analizy..." wynika, że gmina i tak osiągnęła w 2023 r. poziom 35% (52,78%). Podkreśliła, że zaprzestanie naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) dotyczy roku następnego, a nie lat poprzednich, zaś w świetle zasady dwuinstancyjności organ pierwszej instancji nie może nie rozważyć, czy art. 189f k.p.a. znajdzie zastosowanie. Mimo prowadzonej akcji edukacyjnej o segregacji odpadów (wykorzystania jedynego dostępnego jej narzędzia) właściciele nieruchomości nie segregowali/nie wytwarzali odpadów podlegających segregacji. Spółka odbierała opady zanieczyszczone, bo pochodzące wyłącznie od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych (komercyjnych) – nie będąc przy tym jedynym podmiotem odbierającym odpady od takich właścicieli. Wskazała, że sposób organizacji rynku gospodarki odpadami nie jest zdolny do przetworzenia wszystkich odpadów nadających się do tego (z jednej strony zaostrzenie przepisów doprowadziło do zamknięcia mniejszych instalacji odzysku, a z drugiej strony z UE napływa strumień odpadów o lepszej jakości). Nie zawsze da się wpłynąć na ilość odbieranych odpadów opakowaniowych, bo obsługiwani klienci mogą preferować przekazanie ich we własnym zakresie do punktów selektywnej zbiórki (z uwagi na wysokie stawki); częste są kradzieże odpadów (np. aluminium). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja okazała się zgodna z prawem, zaś zarzuty skargi (której osią były: wadliwa podstawa prawna, nieuwzględnienie zmiany prawa, niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pominięcie braku obiektywnej możliwości zadośćuczynienia obowiązkowi) –bezzasadne. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). Gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 35% wagowo - za rok 2023 (art. 3b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej: "ucpg"). Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 [...] (art. 9g pkt 1 ucpg). Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (art. 9x ust. 2 pkt 1 ucpg). Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ucpg). Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189 f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21). Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "kpa"). Karę pieniężną za rok 2023 – co zresztą nie było sporne – obliczono we właściwy sposób, przyjmując jako czynniki mnożenia z jednej strony wartość 300,17 zł (M.P. 2022 poz. 1009, załącznik nr 2, lp. 1051), a z drugiej strony wynikającą z pochodzącego od skarżącej sprawozdania za rok 2023 wartość 44,8590 Mg. W zakresie podstawy prawnej przyjdzie stwierdzić, że rzeczywiście Wójt w kluczowym elemencie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 4 kpa – "powołanie podstawy prawnej") wskazał nieistniejący przepis ("art. 9g ust. 1" zamiast "art. 9g pkt 1"), bo omyłkowo określił jednostkę redakcyjną (nieobszernego przepisu prawa), jednakże sama podstawa prawna niewątpliwie istnieje, jest znana skarżącej, a przez Kolegium została już należycie powołana. Skarżąca zarzuca "akceptację braku analizy tego, które przepisy winny zostać zastosowane, podczas gdy w dacie rozstrzygania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa", nie wskazując przy tym, na czym ta zmiana miałaby polegać i jakie przepisy byłyby dla niej względniejsze, a także pomijając to, że art. 3b, art. 9g i art. 9x ucpg nie zmieniły się w zakresie, w jakim stanowiły podstawę wymiaru kary. Co do "utrzymania w mocy decyzji, w której brak jest wypowiedzi co do przesłanek odstąpienia od nałożenia kary" należy podkreślić, że udział – reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika – spółki na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego ograniczył się do złożenia pełnomocnictwa w reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 45 a.a. – 12 listopada 2024 r.). Wójt nie miał więc żadnego powodu, ani nawet możliwości zbadania tych kwestii. Skoro pojawiły się one dopiero w odwołaniu, to ustosunkowało się do nich dopiero Kolegium. Jeśli chodzi o kwestię oparcia rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku (właśc. nieujawnienia tego, że wykorzystanemu argumentacyjnie judykatowi nie przysługuje walor prawomocności), to Kolegium nie podało, że jest związane jakimś wyrokiem w rozumieniu przepisów p.p.s.a., a jedynie powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dla wzmocnienia swojej argumentacji. Źródłem odpowiedzialności skarżącej są – wyżej przytoczone przez Sąd i właściwie wyłożone przez organy administracji – przepisy prawa. Na aprobatę zasługuje w szczególności pogląd, że osiągnięcie mniej niż 7% zakładanego przez ustawodawcę poziomu nie może stanowić "naruszenia prawa znikomej wagi". Co prawda Gmina osiągnęła 150% – wymaganego przez prawo – przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a zatem z istotnym naddatkiem, to jednak odpowiedzialność skarżącej jako podmiotu odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości (art. 9g ucpg) i odpowiedzialność gminy (art. 9z ucpg) są niezależne od siebie – [...] podmioty odbierające odpady komunalne od właściciela nieruchomości na podstawie umowy z nim mają taki sam obowiązek dbania o poziomy recyklingu jak gminy. Odpowiadają solidarnie z gminami [A. Jezierska-Markocka, M. Markocki [w:] A. Jezierska-Markocka, M. Markocki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. 3, 2021, art. 9g]. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą co do tego, że została obciążona konsekwencjami zachowań innych podmiotów, na które nie miała wpływu. Przedsiębiorca musi przede wszystkim uwzględnić, że osiągnięcie poziomów wskazanych rodzajów odpadów możliwe jest w wypadku selektywnego zbierania odpadów. Z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia go fakt podpisania umowy jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych [...] Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma również znaczenia, czy nieruchomość – z właścicielem której została zawarta umowa – jest zamieszkała, czy niezamieszkała [A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 9(g)]. W świetle powyższego nie ma znaczenia to, że "spółka odbierała zanieczyszczone, bo pochodzące wyłącznie od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (komercyjnych)". Biorąc pod uwagę to, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), to skarżąca zobowiązana była tak zorganizować prowadzoną przez siebie działalność regulowaną, aby spełnić wymogi prawem przewidziane – zgodnie z art. 8 Prawa przedsiębiorców na podstawie przepisów prawa przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania. Konsekwencją przyjęcia argumentacji skarżącej byłoby zanegowanie możliwości stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g. (II SA/Gl 1326/21). Spółka zwróciła uwagę na swoją stronę internetową, na której prowadziła "akcję edukacyjną wśród właścicieli nieruchomości", ale w istocie ograniczała się ona do zamieszczenia informacji na temat segregacji śmieci, które to informacje do mieszkańców wcale nie musiały trafić (tak w wyroku z 22 sierpnia 2024 r. oddalającym skargę spółki w sprawie analogicznej kary za rok 2022 – sygn. akt II SA/Kr 779/24). Z naprowadzonych względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.