II SA/Kr 477/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., K. W., P. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. W., K.W., P. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania A. W., K. W., P. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 1 lutego 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2017 r., zn. [...] LRU o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 27 czerwca 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa, rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz., wentylacją wspomaganą mechanicznie i elektryczną oraz zagospodarowanie terenu – dz. Nr [...] obr [...] wraz z przebudową zjazdu z ul. [...] dz. Nr [...] w K.". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że w przypadku, gdy wnioskujący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, lecz nie stanowi bezpośredniej wystarczającej podstawy do jej uchylenia, zatem nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2017 r., zn. [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przedmiotowemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako: k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż materiał zebrany w sprawie wskazuje na to, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania może zostać uchylona, gdyż jest w znaczącym stopniu wadliwa, a jej wykonywanie już obecnie stwarza zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości. Naruszenie to – zdaniem skarżącego – miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziło do błędnej oceny i przyjęcia, iż prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania miało nie być znaczne; - naruszenie przepisów postępowania – art. 152 k.p.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonalności decyzji mimo, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przepis art. 152 k.p.a. nie wiąże wstrzymania wykonalności decyzji z podstawą wzniowieniową, lecz z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji, a zatem z przesłanką o charakterze merytorycznym a nie formalnym, która nadto jest przesłanką niezależną od podstawy wznowienia. Rozpoznając wniosek skarżących organ winien był zatem skupić się nie na tym dlaczego skarżący żądają wznowienia postępowania, lecz na tym, jakie merytoryczne zarzuty wobec decyzji postawili. Nadto przesłanką wstrzymania wykonalności nie jest pewność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ale jedynie prawdopodobieństwo takiego uchylenia. Skarżący dalej podnieśli, iż obecny sposób realizacji inwestycji i treść pozwolenia skutkuje zagrożeniem dla ich nieruchomości, poprzez skierowanie na nią strumienia wód opadowych i umieszczenie w jej sąsiedztwie urządzeń rozsączających. W opinii skarżących ustawowy wymóg ochrony interesów osób trzecich, jaki ciążył na organie wydającym pozwolenie, a jakiego nie dotrzymano, przesądza o istnieniu w tej sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, dostatecznego dla wstrzymania jej wykonalności. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...] stanowiącym odpowiedź na skargę [...] Urząd Wojewódzki w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu zarzutów podnoszonych w treści skargi. W opinii organu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera analizę zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą oraz uzasadnia motywy, jakimi kierował się organ przy wydawaniu tego orzeczenia. Organ stwierdził ponadto, iż na gruncie niniejszej sprawy nie można jednoznacznie bez wątpliwości stwierdzić, że jeśli skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu i niewątpliwie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania to jeszcze z tego nie wynika, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taka konstrukcja wskazanego przepisu oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na akt administracyjny sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym akcie uchybień, których katalog został określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. dochodzi do uwzględnienia skargi. Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, aczkolwiek pozostaje związany granicami sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja. Ponadto, jak wynika z treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do brzmienia art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – w świetle przesłanki określonej w art. 152 k.p.a – jest postanowienie Wojewody z dnia 1 lutego 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2017 r., zn. [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem sprawą poddaną kontroli w przedmiotowym postępowaniu jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której skarżący wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej taką ostateczną decyzją. To z kolei warunkuje, iż na kanwie niniejszej sprawy należy skoncentrować się na ustaleniu, czy organy administracji wydając zaskarżone postanowienie wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie prawidłowo wstępnie oceniły, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona. W ocenie Sądu, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że powołane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostało zaskarżone do organu drugiej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących w dniu 1 lutego 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie, iż brak udziału skarżących bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, przy czym nie stanowi bezpośredniej wystarczającej podstawy do jej uchylenia, a zatem nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia należy na wstępie podkreślić, iż materialnoprawną podstawę postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu stanowi art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Taka konstrukcja przepisu sprawia, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nie można pozostać na ustaleniu istnienia przesłanki wznowieniowej, gdyż nie przesądza to jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Zgodnie z tezami sądownictwa administracyjnego, na które powołuje się organ w sprawie wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny. Zgodzić należy się z takim poglądem, przy czym podkreślenia wymaga, iż taka ostateczność nie może być rozumiana dowolnie; musi być bowiem poprzedzona zbadaniem okoliczności sprawy. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK [...] wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ocena taka należy bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego.. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr [...]). W konsekwencji ocena wystąpienia tego prawdopodobieństwa nie może być dowolna (arbitralna), ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym oraz – co istotne - nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania i do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Bk [...]). Odnosząc powyższe rozważania, na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim wskazać, iż organy orzekające w sprawie, w tym organ II instancji orzekając ponownie co do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...], były zobligowane do zbadania przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem, w postępowaniu organy obu instancji skupiły się raczej na samej przesłance wznowienia postępowania w postaci niezawinionego braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną niż na ocenie, czy doszło do aktualizacji przesłanki warunkującej wstrzymanie takiej decyzji. Nie uwzględniono bowiem ani nie przeanalizowano zasadniczej w tym kontekście okoliczności dla sprawy - oceny stopnia prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na kanwie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy obiektu kubaturowego. To z kolei powoduje, iż naturalnym staje się konieczność zbadania, czy zakres oddziaływania planowanej inwestycji, o której jest mowa w zaskarżonej decyzji, ogranicza się jedynie do nieruchomości, których bezpośrednio dotyczy jej realizacja, czy też może wykraczać na działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem takiego przedsięwzięcia. Dokonanie takiej oceny staje się tym bardziej konieczne o ile uwzględni się fakt, iż działka skarżących graniczy z terenem kwestionowanej inwestycji i już sam ten fakt sprawia, że należy zbadać, czy przez to nie oddziaływane w sposób niedozwolony na nieruchomości skarżących. Tymczasem organ nie odniósł się merytorycznie do przedstawionego przez skarżących problemu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ich działkę. Należy w tym miejscu wskazać chociażby na pogląd skarżących, iż zagrożenie dla ich nieruchomości może wynikać ze skierowania na nią strumienia wód opadowych i umieszczenia w jej sąsiedztwie urządzeń rozsączających, który ze strony organu pozostał bez odpowiedzi również na poziomie odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze motywy zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji należy zwrócić uwagę na obowiązki organu administracji związane z rozpoznawaniem wniosku o wstrzymania wykonania decyzji w związku z postępowaniem wznowieniowym. Jak już powyżej wskazano, przesłanka wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji. A zatem organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. Organ winien wziąć pod przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Tymczasem organ II instancji wywodzi w zaskarżonym postanowieniu, iż: "podnoszony argument skarżących o oddziaływaniu inwestycji na ich nieruchomość (bez wskazania jakie jest to oddziaływanie), może stanowić podstawę wznowienia postępowania, nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji". Nawet nie oceniając merytorycznie takiego wywodu, należy wskazać, iż orzeczenie nie zawiera jakiegokolwiek toku myślowego, który pozwoliłby na przyjęcie przywołanego wniosku. Ponadto, analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala na konstatację, iż właściwe w sprawie organy nie zadośćuczyniły swoim obowiązkom – wskazanym powyżej – wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na marginesie już tylko należy wskazać w tym miejscu, iż skarżący na poziomie zażalenia na postanowienie organu I instancji oraz dalszego pisma procesowego w sprawie podnosili argumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń rozsączających, przy czym w motywach uzasadnienia zaskarżonego postanowienia trudno poszukiwać odniesienia się do tego problemu. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają powyżej wskazanych wymogów, co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji nie odnoszą się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 152 k.p.a. Organ II instancji analizuje co prawda treść wskazanego przepisu i rozumienie terminu "prawdopodobieństwo", przytacza w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, aczkolwiek w sposób lakoniczny przenosi je na grunt przedmiotowej sprawy, zamykając temat w jednym ogólnikowym zdaniu. W niniejszym postępowaniu organy nie dokonały w zasadzie żadnej analizy, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i jakie oddziaływanie na tą nieruchomość może wywierać zamierzenie projektowane. Za taką analizę nie można bowiem uznać stwierdzenia, że "w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu". Konkludując, stwierdzić należy, że organy nie zbadały rzetelnie wstępnie przesłanki wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz uczynić zadość zasadom wyartykułowanym w art. 8 i 11 k.p.a. W związku powyższym, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.