II SA/Kr 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 12 listopada 2013r., nr [....] odmówił wydania A.R. zaświadczenia o zgodności budowy budynku usługowego położonego na działkach nr nr [....] obr. [....] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " zatwierdzonego Uchwałą Nr LXXX/1219/13 Rady Miasta K. z 28.08.2013r ( Dz.Urz Woj. ...z 12.09.2013r. póz. 5502). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 219 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " budynek usługowy, o którym mowa znajduje się w terenach zabudowy usługowej U37 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową oraz przeznaczeniem uzupełniającym pod zieleń urządzoną. W ustaleniach tego planu zapisano, że dopuszcza się budowę oraz przebudowę zabudowy z zachowaniem warunków określonych w niniejszych ustaleniach tj.: wskaźnik intensywności zabudowy nie może być wyższy niż 0,8, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20% oraz wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80% (§ 51 ust 4 pkt 1, 4-6) . Według ewidencji gruntów i na fotoplanie z 2011 r. powyższe wskaźniki nie są spełnione - brak powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni zainwestowanej = ok. 86,5%, wskaźnik intensywności zabudowy = ok. 4,3. Zażalenie na to postanowienie złożyła A.R. , zarzucając postanowieniu, że jest wydane w sprzeczności z art. 7 i art. 77 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zarzuciła również naruszenie § 6 pkt 2 uchwały RMK z 28.08.2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ". Organ analizował parametry w oparciu o zapisy planu dotyczące nowej zabudowy, a nie dla zabudowy już istniejącej. W tym względzie Strona przywołała wyrok NSA z dnia 23.04.2009r. sygn. akt II OSK 583/08, z którego wynika zasada, iż plan winien być analizowany w całości, a nie tylko we fragmentach. W stanie stanowiącym podstawę orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego w tamtej dacie, plan zagospodarowania przestrzennego zawierał regulacje zawarte w części ogólnej, z których wynikało, iż : "w terenach w których obowiązują zakaz zabudowy dopuszcza się utrzymywanie istniejących obiektów budowlanych, z możliwością pewnej zmiany ich obrysu, pod warunkiem wykluczenia powiększenia powierzchni dotychczasowej obrysu." Podobny zapis został umieszczony w § 6 pkt 12 MPZP "[....] ", a dotyczy on możliwości przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie, z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie. Z powyższego żaląca się wyciąga wniosek, że przedmiotowy plan pozwala utrzymać istniejącą zabudowę, co do której dopuszczono nawet możliwość jej przebudowy, rozbudowy oraz odbudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpoznaniu zażalenia A.R. - działając na mocy art. 217 § 1 i § 2, art.218 § l, art. 219 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy opisane powyżej postanowienie organu I Instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 15 października 2013r. A.R. złożyła prośbę o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącej budowy przy ul. [....] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ". Strona uzasadniła swe żądanie faktem, że budynek przy [....] w K. jest budynkiem usługowym, zrealizowanym w latach 1988 - 2008. Jego istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dla nowej zabudowy, a co za tym idzie zachodzi przypadek, o którym mowa w § 6 pkt 12 MPZP obszaru "[....] ". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał Wnioskodawczynię do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Kolegium wydane w sprawie postanowienie jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 kpa. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie występuje przypadek określony w pkt 2 art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Zaskarżone postanowienie uzasadnione było konfrontacją zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącą zabudową, a w szczególności jej parametrami. Na wstępie należy stwierdzić w oparciu o dokumenty przedstawione przez Wnioskodawczynię, iż przedmiotowa sprawa dotyczy budynku wzniesionego bez dokonania wymaganych przepisami prawnymi czynności poprzedzających rozpoczęcie budowy, a wnioskowane zaświadczenie jest niezbędne dla określania możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego dla inwestycji zrealizowanej jako samowola budowlana. Art. 48 ust. 2 Ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późniejszymi zmianami) precyzuje bowiem, iż w przypadku samowolnie wzniesionego obiektu możliwa jest jego legalizacja wyłącznie w przypadku wykazania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oraz jeśli inwestycja nie narusza przepisów, w tym. techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem zgodności) i w związku z powyższym, na mocy art. 43 ust. 3 w/w ustawy, na inwestora został nałożony obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...". Zaznaczono że prowadzenie budowy na działkach nr nr [....] obr. [....] bez wymaganego pozwolenia na budowę (a wiec w ramach samowoli budowlanej) zostało jednoznacznie stwierdzone i wykazane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 02.07.2010 roku o numerze [....] . Mając na uwadze kwestię podstawową, tj. stwierdzenie zgodności istniejącej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że istotnie wzniesiony samowolnie obiekt budowlany na działkach nr nr [....] obr. [....] nie jest zgodny z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", zatwierdzonego w/w uchwałą Rady Miasta K. W zapisach wymienionego planu obszar na którym przeprowadzono inwestycję oznaczony został jako teren zabudowy usługowej U37 z przeznaczeniem podstawowym na zabudowę usługową i przeznaczeniem uzupełniającym pod zieleń urządzoną o następujących parametrach kształtujących zagospodarowanie terenu: wskaźnik intensywności zabudowy (zgodnie z § 4. ust. 1 pkt. 8 w/w uchwały Rady Miasta K. wyznaczany przez stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonej po obrysie zewnętrznym budynków do powierzchni całkowitej działki budowlanej ) nie wyższy, niż 0,8, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie niższy, niż 20%, wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie wyższy niż, 80% ( § 51 ust. 4 pkt. 1-2, 4-6 w/w uchwały Rady Miasta K. ). Tymczasem, jak wynika z wyliczeń przedstawionych w aktach sprawy, zagospodarowanie działek nr nr [....] obr. [....] charakteryzuje się intensywnością zabudowy na poziomie ok. 4,3, wskaźnikiem powierzchni zainwestowanej ok. 86.5% i całkowitym brakiem powierzchni biologicznie czynnej. W związku z powyższym w sprawie istotnie nie zachodziły przesłanki do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast mając na uwadze przywołany w zażaleniu zapis § 6. ust. 12 uchwały nr LXXX/1219/13 Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013r. (Dz. Urz. Woj. [....] z dnia 12 września 2013r., póz. 5502) który stanowi iż "dla obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym". Należy jednak przyjąć że przywołany zapis odnosi się jedynie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wiec w oparciu o prawomocną decyzję udzielająca pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie byłoby, bowiem dopuszczalne przez samo wejście w życie planu miejscowego "legalizowanie" samowolnie, a więc bez jakiejkolwiek kontroli ze strony właściwych organów, obiektów o gabarytach znacząco naruszających pojęcie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z zapisem art. 2 pkt. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późniejszymi zmianami) jako "takie ukształtowanie w relacjach wszelkie uwarunkowaniami wymagania funkcjonalne, społeczno -gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne". W myśl § 6 cyt. uchwały, jedynie zastana sytuacja, tj istniejąca w dniu wejścia w życie planu zabudowa, jest możliwa do zaakceptowania, nawet, jeśli jej parametry nie są zbieżne z parametrami zapisanymi w planie, z tym, iż chodzi tu o zabudowę powstałą legalnie, tj. powstałą w oparciu o wymagane akty prawne, czyli w tym wypadku pozwolenie na budowę. Zasada ta nie może odnosić się do obiektów zrealizowanych, jako samowola budowlana tj. takich, których realizacja nie była poprzedzona wydaniem odpowiednich zezwoleń, bowiem gdyby było inaczej, wówczas zbyteczna byłaby jej legalizacja, o czym stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.G. , zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 6 pkt 2 uchwały nr LXXX/1219/13 Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc w oparciu o prawomocną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z literalnym brzmieniem tego zapisu, który ograniczenia takiego nie wprowadza i nie może być interpretowany zawężająco, a także z dotychczasową wykładnią podobnych zapisów dokonywaną przez sądy administracyjne. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało bowiem, że "przywołany w zażaleniu., zapis § 6. ust. 12 uchwały nr LXXX/1219/13 Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. istotnie stanowi, że "dla obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym. Umożliwia się utrzymanie kształtu i kąta nachylenia dachu istniejących budynków w sytuacji ich rozbudowy, odbudowy oraz przebudowy." Należy jednak przyjąć, że przywołany zapis odnosi się wyłącznie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wiec w oparciu o prawomocną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę." (k. 6 uz. post.) Dokonana przez SKO wykładnia § 6. ust. 12 MPZP jest nie do pogodzenia zarówno z literalnym brzmieniem w/w zapisu, który nie wprowadza ograniczenia dotyczącego wzniesienia obiektu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, jak również z dotychczasową wykładnią podobnych zapisów dokonywaną przez sądy administracyjne. W orzeczeniu z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 590/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę dotyczącą tzw. samowoli budowlanej wskazał, że przy badaniu zgodności inwestycji z MPZP zastosowanie powinien mieć § 13 pkt 7 tego planu gdzie stwierdzono, że "utrzymuje się istniejącą na działkach zagrodowych zabudowę gospodarczą z możliwością remontów i modernizacji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego pod warunkiem zachowania gabarytów istniejących budynków." Jak wynika z zacytowanego wyżej fragmentu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił możliwość stosowania zapisów planu dotyczących utrzymania istniejącej zabudowy również do tych obiektów, które zostały wybudowane przed wejściem w życie planu miejscowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym należy przyjąć, że zawężająca wykładnia zapisów planu dokonana przez SKO jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni (prymat wykładni literalnej) oraz zasadą podziału funkcji stanowienia i stosowania prawa. Gdyby bowiem uchwałodawca chciał zawężać stosowanie § 6. ust. 12 MPZP wyłącznie do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to powinien to zawrzeć w treści tego zapisu, czego jednak nie uczynił. Uzupełnienie treści przepisu prawa miejscowego wykładnią zawężającą na niekorzyść narusza podstawowe zasady państwa prawa. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z organem II instancji, że wykładnia zgodna z literalną treścią przepisu dopuszcza przez samo wejście w życie planu miejscowego "legalizowanie" samowolnie, a więc bez jakiejkolwiek kontroli ze strony właściwych organów, obiektów o gabarytach znacząco naruszających pojęcie ładu przestrzennego. Brak jest, bowiem jakichkolwiek dowodów na to, że przedmiotowy budynek nie mógłby powstać "legalnie" przed wejściem w życie planu miejscowego - tak jak te budynki, do których zdaniem SKO ma "wyłącznie" zastosowanie § 6. ust. 12 MPZP i że będzie naruszał ład przestrzenny bardziej, niż inne budynki, których gabaryty przekraczają wartości określone w planie, których istnienie dopuszcza § 6. ust. 12 MPZP. Dokonana przez SKO wykładnia jest zatem całkowicie nieuprawniona i dowolna oraz w sposób rażący narusza interesy skarżącej, a co za tym idzie nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zgodne z prawem. Budynek przy ul. [....] w K. jest budynkiem usługowym będącym w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę ( jak wynika z postanowienia PINB w K. z dnia 2 lipca 2010 r o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku). Dokonano nadbudowy parterowego budynku na działkach oznaczonych nr nr [....] .Jego istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dla nowej zabudowy. Skarżąca powołuje się na § 6 pkt 12 uchwały NR LXXX/12/19/13 Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", który jest przepisem o charakterze ogólnym i nie można go odczytywać w oderwaniu od innych postanowień planu. W § 6 ust 1 mowa wyraźnie że przepis ten ustala zasady i warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pod warunkiem że poniższe ustalenia ( te wymienione między innymi w § 6 ) nie pozostają w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu ( czyli tymi szczegółowymi o których mowa między innymi w § 51 ust 4 uchwały - planu). Aby uznać zabudowę skarżącej za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy zbadać jak trafnie zrobił organ czy spełnia szczegółowe przesłanki dla strefy U 37 ( tereny zabudowy usługowej), w jakiej budynek został wybudowany. W § 6 ust 12 mowa o wszystkich obiektach zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, przepis należy rozumieć literalnie a z uwagi na jego ogólne sformułowanie bez znaczenia jest sama legalność realizacji ( przepis do tego zresztą nie nawiązuje). Stosownie do art 48 ust 1 , 2 pkt 1 a i 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.) skarżąca została zobowiązana do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lipca 2013 r ,sygn. akt II SA/Kr 590/13 na który powołuje się skarżąca : w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji danej inwestycji należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (a nie realizacji inwestycji). W wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Rację ma, zatem organ wyjaśniając w zaskarżonym postanowieniu, że budynek skarżącej nie spełnia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na dostępną ewidencje gruntów i fotoplan. Stosownie do § 51 ust 4 planu brak powierzchni biologicznie czynnej a powinno być nie mniej niż 20 % , wskaźnik powierzchni zainwestowanej wynosi 86,5 % a powinien nie przekraczać 80 % , wskaźnik intensywności zabudowy to 4,3 a wg planu nie może być wyższy niż 0,8. Większość planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych przez ustawodawców lokalnych zawiera zapis zezwalający na pozostawienie zabudowy dotychczasowej. Gdyby jednak każda nielegalna inwestycja była z takim zapisem zgodna to stawiałoby to pod znakiem zapytania całą koncepcję badania zgodności z planem samowoli budowlanych w procedurach legalizacyjnych. Wszystkie szczegółowe a zbadane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wskaźniki obiektu nie mieszczą się w wymaganych dla strefy U 37 na której znajduje się budynek skarżącej. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) jak w sentencji wyroku.