II SA/Kr 479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. U ZA S A D N l E N l E Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2011 r. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), art. 94 ustawy z 21. 08. 1997r o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, póz. 543 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. w punkcie 1. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa masztu logo firmy na dz. nr [...] obr. [...] w K ", w punkcie 2. ustalił warunki zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa wielopiętrowego garażu (do 20 miejsc postojowych) z częścią wystawową na dz. nr [...] obr. [...] oraz budowa salonu wystawowego na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. ". Nadto organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część decyzji. Podał także, że wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część opisowa) w zakresie dotyczącym odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowią integralną część decyzji i zostały zamieszczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wniosek inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia budowlanego wpłynął 15 stycznia 2010 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowanie uzyskano postanowienie Marszałka Województwa [...] z 23 grudnia 2010 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi fakt, iż teren objęty wnioskiem nie jest przeznaczony do realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu nie podlega uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...] Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) i Wojewodę (w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1) w terminie 14 dni, na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 organ uznał uzgodnienia we wskazanym wyżej zakresie za dokonane. Uzasadniając punkt 1 decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Po zbadaniu* uwarunkowań przestrzennych występujących wokół terenu objętego wnioskiem, organ stwierdził, iż planowana inwestycja nie jest możliwa w całości do zrealizowania, gdyż nie spełnia wszystkich z zapisów ustawy, w szczególności ustaleń zawartych w pkt. 1 i 5 ust. 1 art. 61, bowiem w obszarze analizy brak jest części elementów stanowiących punkt odniesienia dla kontynuacji cech przestrzenno-architektonicznych obiektów, usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji. Wskazał przy tym, że za działkę sąsiednią, dla potrzeb przepisu ww. art. 61 ust. 1 ustawy należy uznać nieruchomość lub jej część, położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Badaniu podlega cały obszar analizowany, niemniej jednak w omawianym przypadku, w celu ochrony ładu przestrzennego, najistotniejszym jest najbliższe sąsiedztwo tj. działki w tej samej pierzei ulicy, ze szczególnym odniesieniem się do bezpośredniego sąsiedztwa, a więc działek przylegających do wnioskowanej, bowiem w pojęciu sąsiedztwa zawarta jest bliskość. W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji, istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej tj. [...] to zabudowa miejska mało zurbanizowana. W obszarze analizowanym, w sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji, przeważają ogródki działkowe oraz funkcja usługowa, stanowiące przedpole dla znajdującej się w dalszej części, zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W obszarze analizowanym występują również parkingi i garaże podziemne, miejsca postojowe wzdłuż ulic wraz z wewnętrznym układem dróg. Wnioskowana inwestycja oprócz budowy dwóch budynków - wielopiętrowego garażu oraz salonu wystawowego obejmuje swoim zakresem również realizację masztu (pylonu) reklamowego eksponującego logo firmy. Projektowany maszt reklamowy ze względu na specyficzną w swoim wyrazie przestrzennym formę, wymaga odrębnego, starannego przeanalizowania badanego obszaru pod kątem istniejących w terenie uwarunkowań dla tej części wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że z dołączonej do wniosku koncepcji graficznej planowanej inwestycji wynika, że projektowana wysokość masztu - pylonu reklamowego wynosi od 36 m do 48 m (różnice wysokości na różnych rysunkach). Biorąc pod uwagę wysokości zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym planowany maszt reklamowy, posiadający zgodnie z parametrami określonymi we wniosku wysokość znacznie przewyższającą wysokości istniejącej zabudowy, stanowiłby istotny element (dominantę wysokościową) w krajobrazie otaczającym teren przedmiotowej inwestycji. Istniejące budynki usytuowane w bliższym sąsiedztwie terenu inwestycji posiadają wysokość ok. 12 m, natomiast maksymalne wysokość obiektów usługowych zlokalizowanych wzdłuż [...]wynosi ok. 20 m. Przeprowadzona analiza badanego rozległego obszaru, pod kątem wnioskowanego masztu reklamowego wykazała, że w obszarze występuje pylon reklamowy zlokalizowany przed budynkiem centrum handlowego [...] . Obiekt ten o wysokości około 40 m jest oddalony od projektowanego miejsca lokalizacji wnioskowanego masztu o około 670 m. W ocenie organu, pylon reklamowy zlokalizowany przed centrum handlowym[...] stanowi negatywny przykład obiektu przeskalowanej wysokości, agresywnie zakłócającego ład przestrzenny otaczającej znacznie niższej zabudowy. Tym samym opisany powyżej pylon nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy - wnioskowanego masztu reklamowego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, gdyż jest obiektem, którego forma architektoniczna pozostaje w konflikcie z gabarytami otaczającej zabudowy, wpływając na odbiór przestrzenny otaczającego obszaru. Przeprowadzona analiza wysokościowa zabudowy w obszarze analizowanym wykazała, że ze względów kompozycyjno-estetycznych niedopuszczalne jest lokalizowanie na wnioskowanym terenie agresywnej dominanty wysokościowej w postaci wnioskowanego masztu. Parametry wysokościowe planowanej zabudowy, bez względu na to, jakiego rodzaju obiektu budowlanego dotyczą powinny być zgodne z generalną zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle, której przy planowanej zabudowie i zagospodarowaniu terenu należy kierować się koniecznością uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Realizacja wnioskowanego masztu reklamowego, stałaby w sprzeczności z wymaganiami "ładu przestrzennego", będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów. W związku w wykazaną powyżej niezgodnością części planowanej inwestycji z warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 60 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części planowanej inwestycji objętej wnioskiem. Odnośnie punktu 2 rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja w tym zakresie spełnia łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 gst. 1 ustawy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A., sp. z o. o . w K. , domagając się uchylenia decyzji w zakresie punktu 1 i ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca się podniosła, że nieuprawnione jest przyjęcie, że w omawianym przypadku najistotniejsze jest najbliższe sąsiedztwo działki, obejmujące bezpośrednie sąsiedztwo, tj. działki przylegające. Żaden przepis prawa nie formułuje takich wytycznych. Ustawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, co oznacza, iż organ może wyznaczyć taki obszar w granicach większych aniżeli minimalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., co więcej, odległość granic nie musi być wyznaczona z każdej strony w sposób równomierny. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Wskazała, że teren jest skomercjalizowany, a dominująca jest działalność handlowo - usługowa. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się salony samochodowe oraz centrum handlowe [...], które może stanowić podstawę do określenia warunków nowej zabudowy- wnioskowanego masztu reklamowego. Organ z jednej strony wskazuje, że projektowany maszt będzie stanowił dominantę wysokościową znacznie przewyższającą wysokości istniejącej zabudowy, a z drugiej, że przeprowadzona analiza badanego obszaru wykazała, że w obszarze tym występuje pylon reklamowy zlokalizowany przed budynkiem centrum handlowego [...] ość projektowanego masztu została ustalona jako kontynuacja masztu przy [...] ukształtowanie zabudowy, buduje jednolitą przestrzeń i nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem ładu architektonicznego. O niedopuszczalności masztu zdecydowały, w ocenie strony odwołującej się, subiektywne odczucia analizatora, mimo że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a zalicza się do aktów związanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2011 r. znak:[...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu,, organ odwoławczy podał, że treść żądania uzasadnia przyjęcie, iż jego przedmiotem są dwie odrębne, autonomiczne inwestycje, które mogą być realizowane niezależnie. Znalazło to wyraz w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji, które zostało zawarte w dwóch punktach. Zdaniem organu odwoławczego, nie skorzystanie w ustawowym terminie ze środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji, skutkuje ostatecznością zawartego tam orzeczenia. Zatem przedmiotem rozpoznania jest zaskarżona decyzja jedynie w zakresie punktu 1. Organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie masztu logo firmy o wysokości w przedziale 36 m - 48 m, jest inwestycją szczególną w tym znaczeniu, iż dla ustalenia warunków zabudowy, brak jest możliwości zastosowania wszystkich przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Możliwe jest natomiast rozpatrzenie, czy istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) oraz wysokości górnej krawędzi obiektu, na zasadzie § 7 rozporządzenia. Regulacja rozporządzenia uzasadnia stwierdzenie, iż niektóre z parametrów zabudowy winny być ustalane na podstawie parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 4 § 7 rozporządzenia), a pozostałe parametry (nieistotne w niniejszym postępowaniu) na podstawie ustaleń z całego obszaru analizowanego (m.in.: § 5, § 6, § 8 rozporządzenia). Organ zgodził się z Prezydentem Miasta K. , że choć badaniu i analizie podlega całość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uznać należy takie, które leżą w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, tj. znajdujące się w bezpośredniej bliskości i przy tej samej pierzei ulicy. Pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, prowadzi do konieczności przyjęcia bliskości położenia, a zastane w bezpośrednim sąsiedztwie elementy i parametry zabudowy, winny być kontynuowane poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne, a zabudowa godzący v ten stan rzeczy nie może zostać dopuszczona do realizacji. Trafne jest zatem stwierdzenie, iż działka zabudowana pylonem reklamowym na terenie centrum handlowym [...] , w odległości około 670 metrów od terenu inwestycji, nie stanowi zabudowy na działce sąsiedniej, umożliwiającej zgodnie z regulacją rozporządzenia ustalenie parametrów linii zabudowy oraz wysokości planowanej inwestycji, gdyż nie kwalifikuje się jako zabudowa na działkach sąsiednich (w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość), ale jako zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym. Organ I instancji godził się z argumentem odwołania, że podstawą odmowy warunków zabudowy nie mogą być subiektywne oceny osoby dokonującej ustaleń faktycznych. W konsekwencji nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania to, czy istniejący maszt reklamowy stanowi negatywny przykład obiektu o przeskalowanej wysokości, agresywnie zakłócający ład przestrzenny otaczającej. Istotne jest zaś to, że przedmiotowy maszt nie znajduje się na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, co uniemożliwia przyjęcie tego obiektu jako stanowiącego podstawę dla ustalenia parametrów wysokości dla wnioskowanej inwestycji. Nadto organ II instancji podniósł, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Wbrew zarzutom odwołania, na gruncie obowiązującej regulacji istnieją podstawy do różnicowania pojęć: działek sąsiednich i obszaru analizowanego, a ustawodawca nie używa tych pojęć zamiennie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła A. sp. z o. o. w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, a to przez przyjęcie, że działka zabudowana pylonem reklamowym na terenie centrum handlowego [...] , w odległości około 670 metrów od terenu planowanej inwestycji, nie stanowi zabudowy na działce sąsiedniej, gdyż nie kwalifikuje się jako zabudowa na działkach sąsiednich w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, ale jako zabudowa w obszarze analizowanym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła te same argumenty co w odwołaniu. Podkreśliła, że nie istnieją przeszkody do przyjęcia, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy także działek położonych w dalszym sąsiedztwie, ale przy tej samej ulicy. Istotna powinna tutaj być linia zabudowy wyznaczana w odniesieniu do krawędzi jezdni, a zatem położenie przy tej samej drodze publicznej powinno być rozstrzygające. Skoro przy tej samej drodze – [;...]- znajduje się z jednej strony pylon reklamowy przy [...], z drugiej zaś budynek (20 pięter) przy [...] ) oraz szereg budynków mieszkalnych pomiędzy [...] a rondem [...], których dopuszczalna wysokość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obszaru "[...] " wynosi 37 m, a zatem znacznie przewyższających wnioskowaną przez inwestora wysokość, nie jest uzasadniona odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez Inwestora masztu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z zupełnie innych powodów, niż podniesione w skardze. Już na wstępie należy zauważyć, że organy obu instancji podzieliły wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie inwestycyjne obejmujące stosownie do wniosku A Sp. z o. o. w K. z 15 stycznia 2010 r.: ustalenie warunków zabudowy: budowę wielopiętrowego garażu z częścią wystawową i masztem logo firmy na działkach nr [...] i [...] obr. [...], obejmującego max. 20 miejsc postojowych oraz budowę salonu wystawowego dla samochodów osobowych na dz. Nr [...] ,[...] ,[...] obr. Nr [...] na dwie części. A zatem jedna z części planowanego zamierzenia obejmuje budowę obiektów kubaturowych tj. budowę wielopiętrowego garażu i budynku salonu wystawowego, natomiast druga część budowę masztu logo firmy. W ocenie Sadu taki podział jest dopuszczalny ponieważ jakkolwiek wszystkie 3 elementy zamierzenia stanowią całość jednak jest ona podzielna i jest możliwa realizacja obiektów kubaturowych również bez masztu logo firmy. W związku z powyższym - ponieważ warunki zabudowy dla przedmiotowego masztu logo firmy i warunki zabudowy dla obiektów kubaturowych mogły stanowić przedmiot odrębnych postępowań - jako dopuszczalne należy uznać wydanie decyzji przez Prezydenta M. K. z 20 stycznia 2011 r., w której w punkcie 1-szym organ orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa masztu logo firmy na dz. nr [...] obr. [,..] w K", natomiast w punkcie 2. Ustalił warunki zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa wielopiętrowego garażu (do 20 miejsc postojowych) z częścią wystawową na dz. nr [...] ,[...] Obr [...] oraz budowa salonu wystawowego na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. W tym miejscu należy wskazać, że wynikający z art. 134 p.p.s.a brak związania sądu granicami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas gdy zarzut ten nie był podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z z 30. 05. 2012 r. , sygn. akt II FSK 2278/10, Lex 1244205; por. wyrok NSA z 20. 04. 2012 r., sygn.. akt II OSK 208/11, Lex 1219088). Mając powyższe na uwadze, należy u wskazać, że kwestią zasadniczą, która nie została prawidłowo ustalona w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja jest brak jednoznacznego ustalenia przez organ odwoławczy zakresu odwołania złożonego przez spółkę A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. od decyzji organu l instancji. Zgodnie z ogólną zasadą kodeksu postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - -d dnia ogłoszenia jej stronie. Z przedstawionego stanu rozpatrywanej sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku A., Spółka z o.o. z siedzibą w K. w punkcie 1. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa masztu logo firmy na dz. nr [...] Obr [...] w K. ", natomiast w punkcie 2. ustalił warunki zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie: "Budowa wielopiętrowego garażu (do 20 miejsc postojowych) z częścią wystawową na dz. nr [...] ,[...] obr. [...]oraz budowa salonu wystawowego na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K". Od decyzji tej inwestor A. Sp. z o.o. w K. złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po jego rozpoznaniu decyzją z 25 maja 2011 r., zgodnie z brzmieniem rozstrzygnięcia "utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję". Tak sformułowane rozstrzygnięcie wskazuje na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy całej sprawy dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę masztu logo firmy inwestora oraz wielopiętrowego garażu i salonu wystawowego. Problem jednak w tym, że jak wynika z całości przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów - w tym przedmiotowego odwołania - zakres odwołania nie został przez odwołującego się inwestora jednoznacznie określony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podjęło czynności wyjaśniających celem ustalenia od czego odwołał się inwestor. W tym miejscu należy wskazać, że zakres odwołania mógł budzić uzasadnione wątpliwości ponieważ strona odwołująca się wniosła w punkcie pierwszym odwołania jd: "uchylenie decyzji w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie budowa masztu logo firmy na działkach Nr [...] , [...] w N. i ustalenie warunków dla tej części inwestycji". Równocześnie jednak wniosła w punkcie drugim odwołania o: "ewentualne przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzenia inwestycyjnego". Nie jest zatem jasne czy w punkcie drugim przedmiotowego odwołania alternatywne żądanie przekazania sprawy do rozpatrzenia przez organ l instancji dotyczyło całej sprawy, obejmującej wszystkie elementy wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego objętego jednym wnioskiem inwestora tj. budowy masztu logo firmy, wielopiętrowego garażu i salonu wystawowego, czy też alternatywny wniosek odwołania dotyczył tylko punktu 1-szego decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczność związana z niejasnym zakresem odwołania - jak wynika z zaskarżonej decyzji, w tym jej uzasadniania - nie została przez organ odwoławczy prawidłowo zweryfikowana. Trzeba nadto wskazać, że owa niejasność zakresu odwołania, która uszła uwadze organu odwoławczego i nie ostała przez organ wyeliminowana znalazła swój wyraz w wyraźnej niespójności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Z rozstrzygnięcia wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło ponownie o całości sprawy natomiast z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie tylko w zakresie punktu 1-szego decyzji Prezydenta M. K. z [...] stycznia 2011 r. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja zawiera w sobie istotną niespójność, która w ocenie Sądu skutkuje naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 15, 129 § 2 i 16 kpa. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - merytoryczne rozpoznać sprawę oraz przeprowadzić postępowania wyjaśniające, ale tylko w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa tj. w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Jest to warunek skuteczności wniesienia odwołania. W sytuacji gdy od decyzji nie zostało skutecznie wniesione odwołanie, decyzja, od której w toku instancji nie wniesiono odwołania staje się ostateczna (art. 16 kpa). A zatem przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia czy strona skarżąca – A. Sp. z o.o. w K. objęte zakresem wniesionego odwołania całą decyzję organu l instancji tj. punkty 1 i 2 rozstrzygnięcia, czy tylko punkt 1 dotyczący odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy masztu logo firmy -na dz. Nr 4 i 5. Ustalenie, że odwołanie zostało wniesione wyłącznie od punktu 1 decyzji pierwszoinstancyjnej oznacza, że w pozostałej części decyzja stała się ostateczna, ponieważ nie złożono od niej odwołania i nie może podlegać kontroli w toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Zauważyć należy, że wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Rozpoznanie odwołania bez jednoznacznego ustalenia zakresu odwołania, jak to miało miejsce w sprawie, a zatem w sytuacji, w której nie doszło do ustalenia czy decyzja Prezydenta M. K. z 20. 01. 2011 r. posiada w części przymiot ostateczności zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienia o charakterze procesowym stanowi okoliczność przesądzającą o rozstrzygnięciu. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych związanych z odmową ustalenia warunków zabudowy dla tej części planowanego przedsięwzięcia, która dotyczy budowy masztu logo firmy, co kwestionuje w skardze A. Sp. z o.o w K. należy wskazać, że w ocenie Sądu podniesione w tej kwestii zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organy prawidłowo uznały, iż ww maszt o wys. 36-48 m nie daje się pogodzić z zastanym ładem przestrzennym. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa zagwarantować ład przestrzenny, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację funkcji tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Sposób ustalania warunków zabudowy określa art. 61 ust. pkt 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80. Póz. 717 ze zm.) doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisach u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 i 7 pkt. 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 26. 08. 2003 r., wymagane jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Odnosząc powyższe do okoliczności odmowy ustalenia warunków zabudowy w zakresie przedmiotowego masztu logo firmy inwestora na działce nr [...] i [...] obr.[...] trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że ww. przedsięwzięcie nie daje się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania ponieważ w obszarze tym brak zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla kontynuacji cech przestrzenno- architektonicznych obiektów, usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji. Trzeba przy tym podkreślić, że dla prawidłowego ustalenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy konieczne jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, l tak zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5. Zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalona linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego, którą podziela Sąd w składzie orzekającym przyjmuje, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Sformułowanie "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrówj1 stanowi średnicę okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego ( wyrok WSA w Krakowie z 15. 04. 20101 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/09) . Trzeba także wskazać, ze jakkolwiek z cyt. przepisu nie wynika maksymalna pow. obszaru analizowanego ponieważ w § 3 ust. 2 stanowi jedynie, iż granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to jednak nie jest to równoznaczne z dowolnym powiększaniem obszaru analizy ponad wielkość minimalną. Należy podkreślić, że w każdym przypadku, w którym wyznaczony obszar analizy odbiega od zasady wskazanej w § 3 ust. 2 rozporządzenia - powiększenie obszaru analizowanego powinno mieć na względzie zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego" w każdym przypadku gdy obszar ten przekracza obszar minimalny wskazany w cyt. rozporządzeniu, a w szczególności gdy granice analizy obejmują znaczny obszar i znacznie przekraczają wymagane minimum. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy trzeba zważyć, że obszar analizy został - na wniosek inwestora złożony 15 stycznia 2010 r. - powiększony ponad zasadę z § 3 ust. 2 rozporządzenia tak aby objąć granicami obszaru analizowanego oddalony o 670 m maszt centrum handlowego [...] . W efekcie i tak duży obszar analizy ( szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi bowiem 180 m) został dodatkowo powiększony o 130 m w kierunku działki, na której sytuowany jest maszt (pylon) [...]. Oceniając powyższe należy się podzielić ustalenia organów, które uznały za zasadne i oceniły jako prawidłowe stanowisko mgr inż. A.U. , wpisanego na listę samorządu architektów nr[...] , który w oparciu o przeprowadzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną dla przedmiotowego zamierzenia przyjął, że "przeprowadzona analiza wysokościowa zabudowy w obszarze analizowanym wykazała, że ze względów kompozycyjne- estetycznych niedopuszczalne jest lokalizowanie na wnioskowanym terenie agresywnej dominanty wysokościowej w postaci wspomnianego masztu". Jak bowiem wynika z analizy jedynie ww. maszt (pylon) przed centrum handlowym [...] -oddalony o 670 m od projektowanego miejsca lokalizacji wnioskowanego masztu - ma wysokość odpowiadającą wysokości wnioskowanej (36-48 m). Przy czym już istniejący pylon w ocenie uprawnionego architekta posiadającego specjalistyczna wiedzę w tym zakresie - "pylon stanowi negatywny przykład obiektu o przeskalowanej wysokości, agresywnie zakłócającej ład przestrzenny otaczającej znacznie niższej zabudowy." Konkludując w ocenie Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego masztu na działkach [...] i [...] została przez organy prawidłowo ustalona gdyż nawet jeżeli przyjąć za dopuszczalne wyznaczenie tak dużego obszaru analizy - co jak wskazano budzi wątpliwości - to z samego faktu, iż na z działce oddalonej o 670 m od terenu inwestycji znajduje się pylon o wysokości ok 40 m, który stanowi "agresywny element zakłócający ład przestrzenny" nie można przyjmować, że pylon ten ma stanowić podstawę do zrealizowania wnioskowanego masztu na działkach inwestora. Przeciwnie znaczna odległość pomiędzy terenem planowanego przedsięwzięcia, a istniejącym pylonem i negatywne walory urbanistyczne istniejącego pylonu, a przede wszystkim odmienne ukształtowanie przestrzeni na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze o jakim mowa § 3 ust 2 rozporządzenia nie uznać za zasadny zarzutu skargi, że odmowa ustalenia warunków jest arbitralna i narusza prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień proceduralnych . Dlatego też , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a , który stanowi, że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało orzec jak w sentencji.