II SA/Kr 480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 30 października 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2020 r., nr SKO OŚ. [...] na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 21), po rozpoznaniu wniosku Firma A odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 90 z nieruchomości: [...] położonej w S. , [...] (działka wydzielona z dawnej działki [...]) położonej w O. działki nr [...] położonej w O. , [...] (wydzielonej z działki nr [...]) położonej w O. , działki nr [...] położonej w O. , działki nr [...] położonej w P., działki nr [...] położonej w G. działki nr [...] położonej w P. oraz działki nr [...] położonej w P. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2020 r. Firma A w N. zwróciła się o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez błędne przyjęcie, że spółka była posiadaczem odpadów. Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto żadna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Firma A w N. , domagając się uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r. nr [...] Strona odwołująca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w/w decyzję dopuściło się naruszenia: "- art. 27 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przypisaniu odwołującej statusu posiadacza odpadów, w sytuacji gdy z brzmienia ww. przepisów nie można przypisać odwołującej statusu "posiadacza"; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa." W uzasadnieniu żądania wskazano, że treść art. 27 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o odpadach nie pozwala na uznanie, że spółka była kiedykolwiek posiadaczem odpadów. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznano, że samo posiadanie kart odpadów jest jednoznaczne z posiadaniem odpadów, skoro z posiadaniem odpadów związane jest faktyczne władztwo nad rzeczą. Spółka argumentowała, że "skoro bezsprzecznie ustalono, że odpady nie znajdowały się na działkach należących do Firma A a definicja legalna posiadacza odpadów nie pozwala na przypisanie tegoż przymiotu odwołującemu się nie można uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro nie zastosowano go wprost, a dokonano wykładni, która jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1, art.157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 i ustawy o odpadach oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją zostało wszczęte w związku z przesłanym Burmistrzowi Gminy i Miasta P. pismem (wraz z protokołem kontroli) [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 18 marca 2016 r. Z nadesłanych dokumentów wynikało, że odpady o kodzie 10 01 80 (mieszanki popiołowo żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych) odbierane były przez Firma A - podmiot prowadzący działalność związaną z obrotem odpadami - od firma B w K.. Był on zatem posiadaczem odpadów. Odpady nie były poddawane procedurze przetwarzania, lecz kierowane bezpośrednio na teren nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w P.. Firma A nie przedstawiła kart przekazania odpadów kolejnemu podmiotowi, czyli nie doszło do przejęcia odpowiedzialności przez kolejnego posiadacza, legitymującego się odpowiednią decyzją. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji SKO z dnia 30 października 2020 r., że brak jest rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną. Także skutki decyzji - gospodarcze i społeczne nie powodują konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kolegium oceniło, że w sprawie prowadzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta P. obalone zostało domniemanie, że to właściciel gruntu jest posiadaczem odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach). Ustalony bowiem został ostatni legalny posiadacz odpadów, a tym "w świetle zgromadzonego w sprawie materiału" jest Firma A W ocenie Kolegium, spółka mogłaby zwolnić się z odpowiedzialności jedynie poprzez przekazanie odpadów kolejnemu legalnemu posiadaczowi. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że to spółka była władającym odpadami. Firma A w N. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 1 czerwca 2016 r. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: - 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, w której decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności, 2) art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skarżąca była posiadaczem odpadów, co doprowadziło do niezasadnego nałożenia na nią obowiązku usunięcia odpadów, a to wyłącznie na podstawie faktu nieprzekazania karty przekazania odpadów (KPO) w sytuacji, gdy nieprzekazanie KPO pozwala jedynie na uznanie, że skarżąca była posiadaczem kart, a nie samych odpadów, co nie pozwala na przypisanie skarżącej statusu posiadacza odpadów, a co doprowadziło do bezzasadnego uznania jakoby wydana w sprawie decyzja była zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu spółka wywodziła, że ustawodawca nie powiązał dokumentacji dotyczącej odpadów z możliwością przypisania posiadania tych odpadów, nie ustanowił także domniemania jakoby posiadaczem była osoba, która jako ostatnia podpisała się na karcie. Zrównanie "posiadacza odpadów" z "posiadaniem KPO", która pełni jedynie rolę ewidencyjną, nie zostało oparte na żadnej podstawie prawnej, a nadto doprowadziło do rażącego naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Co więcej, z akt sprawy - wbrew temu co stwierdza organ - nie wynika jakoby Firma A kiedykolwiek odbierała odpady, albowiem czyniły to podmioty trzecie (m.in. P. C. [...]) w ogóle nie powiązane ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 30 października 2020 r., Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art.7, art.77, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W doktrynie (patrz: Komentarz do art. 156 k.p.a., B. Adamiak, 2021, wyd. 17/Borkowski, Adamiak, Legalis) podkreśla się, że organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trzeba podkreślić, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2441/20, LEX nr 3106439). Dokonywana w postępowaniu nieważnościowym weryfikacja decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r. w przedmiocie usunięcia odpadów wymagała odniesienia się do jej treści i przeprowadzenia kontroli dokonanych przez Burmistrza Miasta i Gminy P. ustaleń w zakresie ziszczenia się przesłanek do zastosowania art. art.26 ust.1 i 2 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21 ze zm.). Tymczasem, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się wyłącznie na uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podstawą materialnoprawną decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r., której dotyczył zgłoszony zarzut nieważności, był przepis art.26 ust.1 i 2, art. 3 ust.1 pkt 19 oraz art.27 ust.4 z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust.1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl definicji ustawowej posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art.3 ust.1 pkt 19). Znaczenie pojęcia "władający powierzchnią ziemi" zostało wyjaśnione w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). Jest to właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę wnioskowania z jednych faktów o innych. Domniemania ustanowione przez prawo (domniemania prawne) wiążą organ administracji. Mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. Zasadniczą funkcją domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 jest zaprowadzenie ładu i stabilności w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wskazany w tym przepisie (władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości). Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych szczegółowo wskazano sytuacje, kiedy możliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, a mianowicie poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych cbois). Ciężar przeprowadzenia dowodu obalającego domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 816/18 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych cbois). Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organy administracji, które nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, dostępny j.w.). Do momentu obalenia domniemania wniosek wynikający z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest traktowany jako pewny. Jeśli domniemanie unormowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Stosownie zaś do art. 27 ust.4 ustawy posiadacza odpadów, który przekazał odpady transportującemu odpady, nie zwalnia się z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie odpadów, do czasu przejęcia odpowiedzialności przez następnego posiadacza odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a. Zgodnie zaś z przepisem art.27 ust.7 ustawy, sprzedawca odpadów oraz pośrednik w obrocie odpadami nie przejmują odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, jeżeli nie są posiadaczami tych odpadów. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że strona skarżąca zarzucała rażące naruszenie przytoczonych wyżej przepisów, konsekwentnie podnosząc, że Firma A była jedynie pośrednikiem w obrocie odpadami (twierdząc zresztą, że przedmiotem obrotu w przedmiotowej sprawie był materiał a nie odpad) a nie ich posiadaczem. Zarzucała też, że nigdy nie miała fizycznego władztwa nad tymi odpadami, "mając na uwadze, że nie obowiązuje domniemanie posiadania przez samo posiadanie kart przekazania odpadów, gdyż musi zachodzić posiadanie odpadu". Co do tych zarzutów, tak w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r., jak i w decyzjach SKO w K. z dnia 30 października 2020 r., nr SKO [...] oraz z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: SKO. [...] brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organów. Już na wstępie ocenić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, przedstawiony SKO w K. przez Burmistrza Gminy i Miasta P., nie pozwalał na dokonanie przez SKO oceny w zakresie zgłaszanych przez Firma A zarzutów rażącego naruszenia prawa. W związku z tym wskazać należy, że pismem z dnia 14 lipca 2020 r. SKO w K. zwróciło się do Burmistrza Gminy i Miasta P. o nadesłanie całości oryginalnych, zszytych i ponumerowanych akt dotyczących decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 90 z nieruchomości. Pismem z dnia 30.07.2020 r. Burmistrz, zgodnie z otrzymanym pismem, przekazał te akta (134 karty). Podkreślenia wymaga, że akta administracyjne rozpoczynają się od pisma Burmistrza do ZP Firma A w N. z dnia 14.04.2016 r., w którym - z powołaniem się na przesłane Gminie P. pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 18.03.2016 r. wraz z protokołem kontroli – organ wezwał stronę skarżącą do usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z szeregu nieruchomości położonych na terenie gminy P.. W piśmie tym podano, że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 21 grudnia 2015 r. do 8 marca 2016 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. – delegatura w T. wskazują, że Firma A w N. jako posiadacz odpadów o kodzie 10 01 80 wywiozła je na nieruchomości położone m.in. na terenie gminy P.. Firma A w N. odpady o kodzie 10 01 80 odbierała od firma B Oddział w K. ze składowiska popiołów i żużli zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Odpady nie zostały poddane Firma A w N. przetwarzaniu lecz skierowane bezpośrednio na teren nieruchomości w gminie P.. Firma A w N. nie przedstawiła kart przekazania odpadów uprawnionemu kolejnemu posiadaczowi. Dalej, na stronach 33 – 54 akt administracyjnych znajdują się sporządzone w dniach 4.04.2016 r., 11.04.2016 r. i 12.04.2016 r. przez A. K. wydruki z wykazu podmiotów i działek oraz wydruki fragmentów map zasadniczych, na których liniami koloru żółtego zakreślono fragmenty działek (nie wiadomo przez kogo, nie wiadomo co przedstawiające). Ponadto, na stronie 80a znajduje się dokument zatytułowany "Informacja dotycząca nasypów z popiołów na terenie Gminy P." z dnia 30.03.2016 r., przedstawiający historię postępowania - nie wiadomo przez kogo sporządzony, gdyż opatrzony jedynie drukowanymi inicjałami "MK". Z kolei na stronie 32 akt znajduje się, sporządzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Ś. M. K. w dniu 28.04.2016 r. wykaz stron postępowania, w którym jako posiadacza odpadów wskazano Firma A w N. oraz 13 podmiotów będących właścicielami lub użytkownikami działek, na których są składowane odpady, "którzy ze względu na istotny interes dotyczący użytkowania działek otrzymują informacje do wiadomości". Wreszcie, na stronie 80 zalega notatka urzędowa z dnia 4.05.2016 r. w sprawie telefonicznego zgłoszenia właściciela działki nr [...] o zebraniu rozplantowanych odpadów w pryzmę, do której dołączono trzy zdjęcia, przy czym jedno zostało opisane jako działka nr [...]. Poza tym akta zawierają korespondencję, w której organ zwracał się do organów ochrony środowiska i do firma B Oddział w K. o pomoc w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. (k.129 akt administracyjnych) "wszczęcie postępowania zostało poprzedzone kontrolą przeprowadzoną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W wyniku kontroli został sporządzony został protokół kontroli Nr Tar [...] z dnia 8.03.2016 r. Protokół kontroli dokumentuje stan faktyczny i zaliczony jest w poczet dowodów postępowania. Do protokołu dołączono protokoły oględzin, protokoły przesłuchań, sprawozdania i raporty z badań oraz dokumentację fotograficzną". Z powyższego nie wynika jednakże, czy protokół kontroli zaliczony jest w poczet dowodów postępowania prowadzonego przez MWIOŚ, czy przez Burmistrza Gminy i Miasta P.. W każdym razie żadnego z wymienionych dokumentów nie ma w aktach sprawy. Jak się wydaje, uzasadnienie decyzji zawiera streszczenie czynności przeprowadzonych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wnioski tego organu. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził bowiem, że "zgodnie z ustaleniami kontroli zawartymi w Protokole kontroli Nr Tar [...] Firma A ul. [...], [...] N. na podstawie kart przekazania odpadów stała się posiadaczem odpadów o kodzie 10 01 80 (...) przekazanych przez firma C ul. [...], [...] K., a odebranych ze składowiska zlokalizowanego w K. ul. [...] użytkowanego przez firma B Oddział w K.. Część tych odpadów została sprzedana Firmie Handlowo-Usługowej firma D która "nie posiada zezwolenia na gospodarowanie odpadami, nie posiada również zezwolenia na transport odpadów". W uzasadnieniu decyzji czytamy również, że "P. C. w protokole przesłuchania zeznał, że popioły przywiezione zostały przez jego firmę m.in. na teren nieruchomości nr [...] w O. , nr [...] w O. , nr [...] w O. , nr [...] w O. , nr [...] w S. Nie ustalono zatem, czy to również P. C. przywiózł odpady na działki: nr [...] w P., nr [...] w G. oraz nr [...] i [...] w P. wymienione w decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. oraz czy znajdujące się tam odpady są tymi, które miał odkupić od Firma A w N. . Skonstatować zatem należy, że Burmistrz Gminy i Miasta P. nie ustalił faktów pozwalających na określenie roli Firma A w nawiezieniu odpadów na nieruchomości położone w gminie P.. Uzasadnienie decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. w zakresie przypisania Firma A statusu posiadacza odpadów - w istocie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – czego wymaga przepis art.107 § 3 k.p.a. W związku z przytoczonymi wyżej ustaleniami wynikającymi z uzasadnienia decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r., zauważyć należy, że zgodnie z art.3 pkt 20) ustawy o odpadach przez pośrednika w obrocie odpadami rozumie się każdego, kto organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów, w tym również podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie. W myśl zaś art.3 pkt 27 ustawy sprzedawcą odpadów jest podmiot, który nabywa, a następnie zbywa odpady, we własnym imieniu, w tym również podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie. Z definicji tych wynika zatem, że pośrednik w obrocie odpadami i sprzedawca odpadów nie muszą być posiadaczami odpadów. Dlatego tak istotne w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją było ustalenie jakiej treści umowy i z kim zawierała Firma A Przedłożone przez burmistrza akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. w istocie nie zawierają żadnego dowodu wykazującego fakt, że posiadaczem odpadów zdeponowanych na nieruchomościach w gminie P. jest Firma A W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. organ powołał się jedynie na wnioski wynikające z przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. kontroli. Opisany stan akt nie przeszkodził jednakże SKO w K., by w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.10.2020 r. podać, że "zgromadzony przez organ materiał dowodowy daje podstawy do uznania Firma A za posiadacza odpadów". SKO nie wskazało jednakże o jaki zgromadzony materiał dowodowy chodzi. Jak wynika z opisanego stanu akt administracyjnych, podstawą do sformułowania takiego wniosku mogło być tylko uzasadnienie decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: SKO. [...] podało, że "materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawę do uznania Firma A za posiadacza odpadów" oraz że "obalone zostało domniemanie, że to właściciel gruntu jest posiadaczem odpadów". I znowu, przedstawiony przez SKO stan sprawy opiera się wyłącznie na treści kwestionowanej decyzji burmistrza. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (poza uzasadnieniem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji), nie wynikają bowiem ustalenia wskazane przez SKO, w szczególności, jaki konkretnie dowód daje podstawę do uznania Firma A za posiadacza odpadów oraz jakim konkretnie przeciwdowodem obalone zostało domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Dlatego też ocena organu zawarta w zaskarżonej decyzji, że kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto żadna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, podjęta została przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu należało uchylić. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie przesądza wystąpienia przesłanek nieważnościowych dotyczących decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wezwie Burmistrza Gminy i Miasta P. o uzupełnienie akt sprawy administracyjnej zakończonej kwestionowaną decyzją o dokumenty, którymi organ dysponował przed jej wydaniem, w szczególności wymienione w piśmie Burmistrza z dnia 14.04.2016 r do Firma A w N. , a to pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 18.03.2016 r. wraz z protokołem kontroli. Dopiero po skompletowaniu akt administracyjnych będzie możliwe dokonanie oceny, czy ustalenia faktyczne będące podstawą kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 1 czerwca 2016 r. nie zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Na zakończenie wyjaśnić należy, że strony zostały poinformowane, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust.2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust.3). Sprawa, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 lipca 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 18 sierpnia 2021 r., gdyż Sąd nie dysponował urządzeniami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.