II SA/Kr 488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi R.P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji stawek czynszowych za najem lokali użytkowych skargę oddala II SA/Kr 488/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...]czerwca 2008 r. Zarządzenie Nr [...] w sprawie aktualizacji stawek czynszowych za najem lokali użytkowych. W tekście tego zarządzenia zobowiązano Zarząd Budynków Komunalnych w K. do aktualizacji stawek czynszowych netto za najem lokali użytkowych, wynajętych przed 1 stycznia 2008 r., stanowiących własność Gminy K. oraz Skarbu Państwa w stosunku do których Zarząd Budynków Komunalnych pełno rolę wynajmującego. Z aktualizacji wyłączono lokale użytkowe wynajęte w trybie bezprzetargowym z przeznaczeniem na prowadzenie działalności non profit. Na powyższe Zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w dniu 15 marca 2010 r. R.P. , najemca lokalu użytkowego, położonego w K. , przy ul. [...]. Skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Prezydenta M. K. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego z dnia 29 grudnia 2009 r. Skarżący zarzucił wydanie Zarządzenia mimo braku legitymacji Prezydenta do jego wydania, a także naruszenie zasady równości, naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, niedopuszczalności regulacji najmu lokali użytkowych w akcie administracyjny, niejasną i sprzeczną regulację kwestii najmu lokali użytkowych, naruszenie zasad uczciwej konkurencji i nieprawidłowe realizowanie zadań jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący stwierdził, że posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, zaskarżone Zarządzenie narusza bowiem jego interes prawny. W uzasadnieniu skargi R.P. napisał, że to do kompetencji Rady Miasta należała "aktualizacja" stawek czynszów najmu lokali użytkowych, gdyż jest to sprawa majątkowa gminy przekraczająca zakres zwykłego zarządu dotycząca najmu na okres dłuższy niż trzysta. W kolejnym punkcie skargi skarżący stwierdził, że różnicowanie postępowań w przedmiocie podwyższenia czynszów narusza zasadę równości, a także że narusza ono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Skarżący podniósł także, że niedopuszczalne było wkroczenie przez Zarządzenie w przedmiot regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów. R. P. zarzucił dalej, że Zarządzenie jest nieważne ze względu na niejasność regulacji i nieprecyzyjność przyjętych kryteriów "aktualizacji". Zarządzenie nie określa, jakimi kryteriami należy się kierować przy ustalaniu nowych stawek czynszowych. Prezydent nie określił w Zarządzeniu, w oparciu o jakie elementy należy "aktualizować" stawki czynszowe. Nie wskazał, jakie czynniki wpływają na wartość nowych stawek czynszowych, a także jaki wpływ na nie mają np. nakłady poczynione przez dotychczasowych najemców. Nie ustalił również, jakie znaczenie ma lokalizacja lokalu na wartość lokalu. Wreszcie, zdaniem skarżącego, za uchyleniem Zarządzenia przemawiają racje społeczne i ekonomiczne. Nie można bowiem zapominać, że samorząd terytorialny, o stanowi organizację społeczności lokalnej nastawioną na realizowanie potrzeb wspólnoty zamieszkującej daną jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina nie może zatem realizować określonej przez siebie polityki z pominięciem czynnika ludzkiego. Przy ocenie legalności Zarządzenia nie można również pomijać obecnej sytuacji gospodarczej w Polsce. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że prowadzenie spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu gminnego, na mocy art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powierzone zostało organowi wykonawczemu gminy tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Ograniczenie dla kompetencji organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem gminy zawiera art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-i ustawy o samorządzie gminnym. Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej wart. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, iż to organ wykonawczy gospodaruje mieniem gminnym. Zatem musi być ono interpretowane ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustalenie wysokości stawki czynszu mieści się w zakresie zwykłego zarządu mieniem, wykracza poza pojęcie "zasad gospodarowania mieniem gminnym" i jest czynnością podejmowaną bezpośrednio w ramach gospodarowania składnikami mienia. Konsekwentnie, czynnością stricte wykonawczą jest również urealnienie wysokości stawek czynszu w odniesieniu do aktualnych warunków rynkowych. Zasada równości, o której mowa wart. 32 Konstytucji RP wymaga, aby podmioty traktowane były w taki sam sposób, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994). W przedmiotowej sprawie cechą istotną (relewantną), ustanowioną w art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw jest data zawarcia umowy najmu. Skarżący błędnie przyjmuje, że aktualizacja stawki czynszu następuje z mocy samego zarządzenia. Zarządzenie to stanowiło wyłącznie podstawę do podjęcia przez Zarząd Budynków Komunalnych w K. działań zmierzających do aktualizacji stawek czynszu, w ramach których zlecono między innymi sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii dla poszczególnych lokali, co pozwoliło ustalić aktualną stawkę czynszu w sposób obiektywny. Nie można zatem stwierdzić, jak czyni to skarżący, że czynsz najmu został w tym przypadku uregulowany w drodze aktu administracyjnego. Ponadto podkreślić należy, że zarządzenie nr [...] stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, w którym Prezydent Miasta wytyczył kierunek działania dla jednostki organizacyjnie podporządkowanej tj. aktualizację stawek czynszu za najem lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. lub Skarbu Państwa, w stosunku do których Zarząd Budynków Komunalnych w K. pełni rolę wynajmującego. Stąd też zarządzenie to nie musiało w sposób dokładny i wyczerpujący konkretyzować zasad dokonania aktualizacji czynszów. Zadanie to zostało bowiem powierzone Zarządowi Budynków Komunalnych w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi ani powołaną w niej podstawa prawną, jest natomiast związany granicami sprawy, w której dany akt został wydany (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.). Biorąc to pod uwagę w niniejszej sprawie Sąd skupił się w pierwszym rzędzie na treści zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta K . Analiza tego Zarządzenia wskazuje, że jego adresatem jest wyłącznie Zarząd Budynków Komunalnych w K. . Z punktu widzenia adresata jest to zatem akt wewnętrzny, tzw. akt wewnętrznego kierownictwa, który nie jest skierowany do jakiegokolwiek adresata ulokowanego poza administracją publiczną. Już tylko z podanego tu względu należy zauważyć, że zaskarżone Zarządzenie nie formułuje żadnych obowiązków wobec najemców lokali użytkowych, nie nawiązuje miedzy nimi, czy każdym z nich a Prezydentem M. K. żadnych stosunków prawnych, a zatem nie może również naruszyć ich interesów prawnych. Skoro więc art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) wymaga dla skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to w analizowanej tu sprawie zaskarżone Zarządzenie takiej cechy nie wykazuje i nie może wykazać. Do takiej samej konkluzji musi prowadzić już nie analiza adresata, ale analiza treści zaskarżonego Zarządzenia. Jego mocą Prezydent M. K. zobowiązuje Zarząd Budynków Komunalnych w K. do aktualizacji stawek czynszowych netto za najem lokali użytkowych, ale sam w tymże Zarządzeniu stawek tych nie aktualizuje, ani nie określa, Zarządzenie to więc nie wywiera takich skutków prawnych, jakie im chce przypisać skarżący i dlatego nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z obu podanych powodów należy więc stwierdzić, że skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi, która konstruuje cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu Sąd jego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a