II SA/Kr 488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 stycznia 2014 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z 24 lipca 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 . 07. 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez K. W. budowy budynku gospodarczego o pow. 25 m2 na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. T. w K.. W uzasadnieniu organ podał, że z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynku gospodarczego z bali drewnianych o powierzchni 25m2 na działce nr [...]. Zgłaszany budynek gospodarczy jest zlokalizowany w pasie szerokości 100 m od starorzecza [...] w pobliżu T. (Koło [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego budowa budynku gospodarczego w lokalizacji wskazanej przez inwestora jest zakazana. K. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Zarzucił, że organ pominął, iż budynek gospodarczy, którego dotyczyło zgłoszenie miał służyć turystyce wodnej. Takie przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego usytuowanego w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] oraz zbiorników wodnych w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. jest dopuszczalne. Pojęcie obiektów służących turystyce wodnej nie zostało zdefiniowane w analizowanym rozporządzeniu oraz w stanowiącej podstawę do wydania powyższego rozporządzenia ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), nie było również przedmiotem rozważań sądów. Odwołujący się zaprezentował w związku z tym szeroką wykładnię tego pojęcia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa Wojewoda [...] decyzją z 22 stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. Teren, na którym inwestor zgłasza zamiar budowy przedmiotowego budynku to działka nr [...]. Z załączonej do zgłoszenia mapy ewidencyjnej wynika, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca (z określoną linią brzegową). W pobliżu znajduje się natomiast starorzecze [...]. Rozporządzenie Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z treści art. 17 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od Unii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackie" (pkt 7) i "likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych"(pkt 9). Organ odwoławczy podał, że w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi ww. przepisu zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z zapytaniem czy pas szerokości 100 m (z zakazem zabudowy) ustalony winien być każdorazowo od linii brzegów rzek, zbiorników wodnych i stawu, czy też od starorzecza bez względu na to czy w obszarze starorzecza jest, czy też nie ma już żadnego zbiornika wody. W odpowiedzi na wyżej opisane zapytanie, przekazane zostało stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego, w którym wskazano, że stumetrowy pas, objęty zakazem zabudowy w przypadku rzek: [...] i [...], należy odmierzać od linii brzegowej (linii wody) w ich naturalnych stanach. Odrębny problem stanowi suche starorzecze — Kolo [...], gdzie wspomniana strefę należy odmierzać od krawędzi dawnego koryta rzeki [...]. Wyjaśniono także jak należy ustalić krawędź dawnego koryta rzeki [...]. Ponadto większość terenu starorzecza stanowią odrębne działki o wyznaczonych geodezyjnie granicach. W przypadku gdy część starorzecza nie jest oddzielona od terenu przylegającego (i stanowi wraz z nim jedną działkę), granice należy ustalić w oparciu o użytkowanie terenu. Omawiane starorzecze oznaczone jest w całości jako nieużytki. Jak wynika z oznaczenia gruntu na mapie geodezyjnej, część działek Nr [...], [...], [...] to "nieużytki" oznaczone literą "N" (nieużytki "N" oddzielone są od gruntu klasy "RIIIa" linią przerywaną). Zatem teren ten jest częścią starorzecza. Starorzecze obejmuje również teren działek Nr [...], [...], [...]. Ponieważ zgłaszany budynek w proponowanej lokalizacji znajdowałaby się w odległości mniejszej niż 100 m zarówno od terenu oznaczonego jako nieużytki jak i od granicy działek [...] i [...] - tj. od krawędzi dawnego koryta rzeki [...], jego budowa naruszałaby wyżej opisaną strefę ochronną. Nadto organ II instancji podniósł, że brak jest możliwości uwzględnienia argumentu, że budynek gospodarczy miał służyć turystyce wodnej, gdyż takie przeznaczenie obiektu określone zostało dopiero w odwołaniu o decyzji, ponadto w pobliżu lokalizacji planowanego budynku brak jest zbiornika wodnego czy też rzeki, dającej możliwość turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Wreszcie obiekt budowlany służący turystyce wodnej, jest obiektem który wymagałby uzyskania decyzji pozwolenia na budowę nie jest bowiem budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację polegająca na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie zakaz budowy nowych obiektów dotyczy pasa 100 m od granic starorzecza, a nie 100 m od granic zbiorników wodnych zlokalizowanych na terenie danego starorzecza; - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia budowy obiektu, którego realizacja nie pozostaje w sprzeczności z zakazami przewidzianymi w tym przepisie; - art. 7 i art. 77 kpa polegające na niewyczerpującym zbadaniu i zebraniu materiału dowodowego w sprawie; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazuje, że po pierwsze formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek [...] i [...], po drugie formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od zbiorników wodnych starorzecza [...], po trzecie od zbiorników wodnych starego wyrobiska w rejonie J., oraz po czwarte od zbiorników wodnych starorzeczy [...] w pobliżu T. (Kąty [...] i Koło [...]). Sformułowanie "zbiorniki wodne", w tym konkretnym przypadku, zostało bowiem wyciągnięte przez autorów przepisu rozporządzenia niejako przed nawias i dotyczy wszystkich w dalszej kolejności wymienionych w przepisie obszarów. Z powyższego wynika, że kluczowym dla możliwości zastosowania zakazu powstawania nowych obiektów budowlanych jest istnienie w chwili rozpoczynania inwestycji zbiorników wodnych na terenie starorzecza. Za przedstawioną przez skarżącego interpretacją § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] opowiedział się również Generalny rektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z 15 października 2012 roku znak: [...]), jak również pozwala ona na utrzymanie jego zgodności ze stanowiącym podstawę jego wprowadzenia art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto skarżący powołał się na przedłożoną przez siebie ekspertyzę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu, który daje Sądowi - w oparciu o przepisy art. 145-150 ustawy p.p.s.a. - możliwość uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 24 lipca 2013 r. był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, a także przepis § 3 ust. 1 pkt 7 z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. nr 654 poz. 3997), zgodnie z którym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] oraz zbiorników wodnych - starorzecza [...] i starego wyrobiska w rejonie J., starorzeczy [...] w pobliżu T. (Kąty [...] i Koło [...]), stawu przy ul. J. w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na [...], z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji uznał bowiem, że zamiar inwestycyjny objęty zgłoszeniem K. W. z 12 lipca 2013 r. dotyczący budowy budynku gospodarczego o pow. 25 m² na działce nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] w K. narusza ww. przepis § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia. Zgłoszony budynek – jak wynika z opisu przedłożonego do akt administracyjnych sprawy - to obiekt gospodarczy z bali drewnianych o pow. zabudowy 25 m² , związany z prowadzoną działalnością rolniczą, przeznaczony do magazynowania sprzętu i narzędzi rolniczych, a jego realizacja planowana jest na dz. nr [...] w odległości mniejszej niż 100 m od starorzecza [...] – Koło [...]. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że zgłoszony obiekt nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, o jakim mowa w cyt. przepisie, a tylko takie obiekty mogą być realizowane w odległości mniejszej niż 100 m od starorzecza [...] – Koło [...], w obszarze którego znajduje się działka inwestora. Podkreślić w tym miejscu należy, że nietrafny jest zarzut strony skarżącej, w którym kwestionuje prawidłowość wykładni cyt. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 81/06 dokonanej przez organy I i II instancji wskazując, że przepis ten nie ma zastosowania do terenu, na którym planuje zrealizowanie zgłoszonego obiektu przede wszystkim ze względu na fakt, iż starorzecze [...] w pobliżu T. o nazwie Koło [...] nie stanowi obecnie zbiornika wodnego w obszarze obejmującym działkę nr [...]. W interpretacji strony skarżącej strefa ochronna wprowadzona rozporządzeniem dotyczy tylko zbiorników wodnych. Skarżący wywodzi bowiem, że sprzeciw organu wobec zgłoszonego budynku gospodarczego byłby zasadny gdyby jego realizacja planowana była w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego, podczas gdy starorzecze Koło [...] w obszarze działki nr [...] nie jest zbiornikiem wodnym. Taką interpretację należy uznać za wadliwą. Powyższy przepis wprowadza bowiem ochronę przed zabudową linii brzegów rzeki [...] i [...], a w odniesieniu do [...] – ochronę jej starorzeczy będących nadal zbiornikami wodn mi oraz – co wymaga podkreślenia " starorzeczy [...] w pobliżu T. (Kąty [...] i Koło [...])". Trzeba zaznaczyć, że wyróżnione starorzecza: Koło [...] i Kąty [...] obejmują także obszary tzw. suchego starorzecza, w którym brak zbiorników wody na pow. gruntu stanowiącego dawne kryto rzeki, nie stanowi zatem w całości, typowego zbiornika wodnego. Gdyby celem ochrony były tylko te starorzecza Wisły, które nadal stanowią zbiorniki wodne nie byłoby potrzeby wskazywania na te fragmenty starorzecza [...] w obszarze Kątów [...] i Koła [...], które – przynajmniej w części – nie są wypełnione wodą, pozostając nadal obszarem objętym szczególną regulacją dotyczącą ich przestrzennego zagospodarowania. Wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że strefa ochronna, w której nie można budować obejmuje oprócz zbiorników wodnych będących starorzeczem [...] i starego wyrobiska przy ul. J., także starorzecza [...]: Kąty [...] i Koło [...] – stanowiące dawne kryto rzeki, niezależnie od tego czy stanowią one nadal widoczny na powierzchni zbiornik wodny czy też jest to obszar suchego starorzecza, w którym woda jest pod pow. dawnego koryta rzeki. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Woj. Małopolskiego z 20.12.2014 r., w którym wyraźnie wskazano, iż starorzecze [...] obejmuje fragmenty wypełnione wodą, jak i suche starorzecze – Koło [...]. W związku z tym należy wskazać, że treść § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego stanowiącego podstawę sprzeciwu wniesionego w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie narusza przepisu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627), zgodnie z którym w parku krajobrazowym może być wprowadzony m. in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. A zatem niezasadny jest zarzut niespójności pomiędzy treścią art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie środowiska i § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. Nie budzi również wątpliwości, że wskazana przez K. W. lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego planowana była w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów starorzecza Koło [...], co wynika z przedłożonego do zgłoszenia projektu zagospodarowania działki inwestora, z przedłożonej w aktach administracyjnych dokumentacji geodezyjnej, w tym kserokopii mapy ewidencyjnej, na której wyrysowano projekt zagospodarowania działki nr [...]. Trzeba nadto stwierdzić, że organ uwzględnił przy określeniu owej stumetrowej strefy ochronnej w odniesieniu do planowanej realizacji zgłoszonego budynku sposób wskazany w pismach Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Woj. Małopolskiego z 20.12. 2013 r. oraz 14.01.214 r. A zatem, uzasadnione było w ocenie Sądu wniesienie przedmiotowego sprzeciwu przez organ I instancji od zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego, a wiec takiego, który nie może być zrealizowany na obszarze wskazanym do zabudowy w zgłoszeniu ze względu na inne przepisy. Nadto trzeba podkreślić, że decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw nie naruszyła terminu przewidzianego w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który wynosi 30 dni od dnia zgłoszenia ponieważ zgłoszenie zostało przedłożone organowi w dniu 12 lipca 2013 r., było kompletne natomiast decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu 27 lipca 2013 r. i doręczona pełnomocnikowi K. W. – M. C. w dniu 25 lipca 2013 r. Trzeba także zaznaczyć, że organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił argumentów przedstawionych w odwołaniu, w którym K. W. zmodyfikował treść przedmiotowego zgłoszenie wskazując, że budynek zgłoszony do realizacji ma służyć turystyce wodnej. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie prowadzone przez organ po złożeniu zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych ma szczególny i ograniczony zakres, ze względu na to, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczyna je dopiero ewentualna decyzja o wniesieniu sprzeciwu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6. 03. 2013 r. , sygn. akt II SA/Go 983/12). W związku z tym należy podkreślić, że organ rozstrzygając o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia nie ustala stanu faktycznego w ścisłym tego słowa znaczeniu, badając kompletność zgłoszenia, a następnie dokonuje analizy, czy scharakteryzowany przez inwestora zakres robót budowlanych kwalifikuje się do trybu zgłoszeniowego. Oznacza to tym samym, że postępowania wyjaśniającego prowadzone w tym zakresie ogranicza się do oceny prawnej, zatem zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7, 77 kpa przez niewyczerpujące zebranie i zbadanie sprawy nie jest zasadny. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 29 – 30 Prawa budowlanego budowa budynku turystyki wodnej nie została objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania na jego budowę pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo uznały, iż zgłoszenie zamiaru budowy przez K. W. budynku gospodarczego o pow. 25 m2 na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. T. w K. nie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.